II SA/Rz 1346/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji własnej w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi P.N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił odpłatność za pobyt R.N. w Domu Pomocy Społecznej, dalej zwany d.p.s. dla osób przewlekle somatycznie chorych w S. na poziomie miesięcznych kosztów utrzymania w wysokości 3. 064, 35 zł w ten sposób, że w pkt 1. zobowiązany do wnoszenia płaty został R.N. za okres od 8 maja 2015 r. do 31 maja 2015 r. w wysokości 537, 60 zł, a od 1 czerwca 2015 r. w wysokości 694, 46 zł miesięcznie, a w pkt 2. zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt R.N. w DPS została Gmina [...] za okres od 8 maja 2015 r. do 31 maja 2015 r. w wysokości , a od 1 czerwca 2015 r. w wysokości 2. 369, 89 zł miesięcznie. Po uprzednim trzykrotnym uchyleniu przez Kolegium decyzji wydanych przez organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Kierownik Działu Obsługi Świadczeń i Koordynacji Programów Społecznych działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. i zobowiązał P.N. do wnoszenia opłaty w wysokości 32, 81 zł miesięcznie za pobyt R.N. w d.p.s. począwszy od 1 marca 2017 r. W odwołaniu od powyższej decyzji P.N. wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym umieszczenia jego ojca w d.p.s., co uniemożliwia mu zrozumienie stanowiska organu w zakresie obciążenia opłatą. Kolegium powołaną wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz na podstawie art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (tj. Dz. U z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej "u.p.s.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji. Wyjaśnił, że krąg i kolejność osób obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w d.p.s. oraz wysokość opłaty i przesłanki obciążenia opłatą określa art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. Wedle tej regulacji obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: pkt 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: pkt 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; c) gmina, z której osoba została, skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Z ustaleń organu wynika, że dochód rodziny P.N. wynosi na osobę 1.515,22 zł (2.154,51 zł wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia P.N. + 875,92 zł świadczenie przedemerytalne matki B.N. = 3.030,43 zł podzielone na dwie osoby) i jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. 1. 542,00 zł (514,00 zł x 300 %). Dochód został ustalony prawidłowo, a P.N. należy do kręgu osób zobowiązanych do partycypacji w kosztach utrzymania ojca w domu pomocy społecznej w części, której nie można pokryć tych kosztów ze świadczeń osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Nadto Kolegium wyjaśniło, że decyzją o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może być objęty okres wsteczny tj. okres od daty umieszczenia w placówce do daty wydania decyzji i ma ona bez wątpienia charakter konstytutywny. Zatem, zarzuty odwołania nie zmieniają oceny prawnej zaskarżonej decyzji, choć wskazane przez niego orzecznictwo sądowe w zakresie postępowania dot. umieszczenia ojca w domu pomocy społecznej zasługuje na uwzględnienie i winno mieć zastosowanie przy realizacji prawa P.N. do zapoznania się z aktami ww. sprawy. Ten błąd w interpretacji stanu prawnego przez organ I instancji nie daje jednak podstaw do uwzględnienia odwołania, albowiem co do zasady decyzja odpowiada prawu. W miarę zmiany stanu faktycznego zachodzi konieczność ponownego konkretyzowania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W takich jednak sytuacjach, gdy organ na skutek zmian stanu faktycznego zmienia kwotę opłaty lub osobę zobowiązaną, wydawana decyzja pod względem oznaczenia początku obowiązku ponoszenia opłaty nie może dotyczyć okresu objętego dotychczasową decyzją, bez jej zmiany lub wzruszenia. Obowiązek partycypowania w opłacie za pobyt w domu pomocy społecznej członka rodziny wynika z wiodącej w pomocy społecznej zasady pomocniczości, w myśl której powinności rodziny wyprzedzają obowiązki władz publicznych. Słusznie wskazał organ I instancji zgodnie z art. 64 u.p.s osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. W skardze na opisaną wyżej decyzję P.N. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 10, art. 28 i art. 107 § 3 k.p.a., które to normy prawa obligowały organ administracji do prawidłowej oceny stanu faktycznego, prawidłowego zapewnienia stronie udziału w postępowaniu oraz adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Mając na uwadze podniesione zarzuty zażądał uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Brak możliwości kwestionowania przez skarżącego odmowy dostępu do akt sprawy dotyczącej umieszczenia ojca w domu pomocy społecznej wobec nienadania odmowie formy postanowienia znacząco wpłynął na jego sytuację w kontekście całego postępowania przed Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie oparte zostało na decyzjach, co do których nie ma pewności, iż w ogóle funkcjonowałyby w obrocie prawnym, w szczególności jako orzeczenia będące przesłanką innych rozstrzygnięć. Brak możliwości zapoznania się z decyzjami podjętymi na etapie umieszczania jego ojca w domu pomocy społecznej wyłączył go z możliwości kwestionowania zasadności i prawidłowości tych decyzji. W dniu 31 stycznia 2017 r. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w d.p.s. oraz pouczony o prawie do wglądu do materiałów zgromadzonych w tym postępowaniu. Przedstawiono mu jednak do wglądu jedynie dokumentację sporządzoną podczas prowadzenia wywiadów środowiskowych, które były mu znane. Ponownie wobec braku przymiotu strony tego postępowania nie zostały mu natomiast udostępnione decyzje administracyjne, na podstawie których ojciec został umieszczony w d.p.s.. W jego ocenie takie stanowisko jest błędne wobec faktu, że jest osobą, na którą nałożono obowiązek odpłatności za pobyt ojca w DPS i tym samym uznano za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji zmieniającej decyzję ustalającą tę opłatę. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżone decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona, została przez Sąd oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem swej skargi P.N. uczynił decyzję administracyjną wydaną w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Organy zastosowały względem skarżącego przepisy prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. Powyższe regulacje określają katalog osób potencjalnie zobowiązanych do wnoszenia opłaty oraz granicę dochodów, która przesądza w istocie o powstaniu obowiązku wnoszenia opłaty i w konsekwencji o dopuszczalności jej konkretyzacji w umowie lub w decyzji administracyjnej. Na mocy art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zstępny mieszkańca żyjący w rodzinie będzie zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt swego krewnego w d.p.s., jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie – art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. W sytuacji gdy dochód na osobę w rodzinie jest niższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, organ nie może dokonać władczej konkretyzacji obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w d.p.s. Ustalenie sytuacji dochodowej potencjalnie zobowiązanego jak również pozytywna zmiana tej sytuacji, będzie uzasadniać zastosowanie przez organ pomocy społecznej przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s., który stanowi : Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Wymaga też podkreślenia, iż na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca d.p.s. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma bowiem zastosowania art. 1441 zd. pierwsze Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do d.p.s.. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w d.p.s. Zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty przewidzianej w art. 64 i art. 64a u.p.s., jak również z instytucji odstąpienia od zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę przewidzianej w art. 104 ust. 4 powołanej ustawy. Wydana w niniejszej sprawie decyzja o zmianie decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w d.p.s. wydana została zgodnie prawem. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony bowiem wydanie rozstrzygnięcia zmieniającego poprzedziło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który pozwolił określić dokładną wysokość dochodów mieszkańca d.p.s. oraz jego zstępnego. Postępowanie dowodowe przed organem wykazało, że skarżący ze względu na swe dochody jest osobą zdolną do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w d.p.s. w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji, tj. w wysokości 32,81 zł miesięcznie. Organ prawidłowo uznały, że ustalenie wysokości opłaty mogło nastąpić za okres sprzed wydania decyzji, pokrywający się z czasem pobytu ojca skarżącego w d.p.s. O wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy skarżący został powiadomiony treścią stosownego zawiadomienia, w którym został pouczony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Skarga opiera się na szeroko wykazywanym zarzucie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 K.p.a., który wyraża zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie jako utrwalone uznaje się stanowisko, iż dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (np.: wyrok WSA w Łodzi z 10 stycznia 2018 r., sygn. III SA/Łd 108/17, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2017 r., sygn. VII SA/Wa 703/16, CBOSA). Jeżeli strona nie wykaże jakie konkretne czynności procesowe nie zostały przez nią dokonane wskutek niezapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu przez organ, które byłyby w stanie wpłynąć na ustalony wynik sprawy, to choćby zasadny zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. nie będzie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci skasowania przedmiotu skargi. Strona skarżąca podnosi konsekwentnie w swej skardze w oparciu o bogato cytowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż organ pierwszej instancji nie udostępnił jej akt sprawy w tym przede wszystkim decyzji o skierowaniu i o umieszczeniu w d.p.s. Z dokumentacji czynności procesowych organu wynika tymczasem, iż zawiadomieniem z dnia 31 stycznia 2017 r., skarżący został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt R.N. w d.p.s. w S. dla osób przewlekle somatycznie chorych. W treści w/w pisma pouczono skarżącego o prawie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w siedzibie MOPS w S. w określonych dnia oraz godzinach. W aktach nie znajdują się zaś dowody potwierdzające twierdzenie skarżącego o odmowie dostępu do akt w dniach następujących po dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu np.: w postaci wniosku strony o dostęp do akt sprawy, aktu organu o odmowie uwzględnienia wniosku o dostęp, czy choćby protokołu z przyjęcia żądania przez pracownika organu. Dowody, na które powołuje się skarżący w postaci jego wniosku o udostępnienie uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy dotyczących R.N. pochodzą z 2016 r., a więc jeszcze z okresu sprzed wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zmiany decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt. Wyrażona w zawiadomieniu odmowa dostępu nie dotyczy więc postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją SKO. Ponieważ nie wykazano, aby w toku zakończonego postępowania pozbawiono skarżącego dostępu do akt sprawy, nie można było stwierdzić naruszenia zasady czynnego udziału strony w czynnościach postępowania administracyjnego. Jednocześnie jeżeliby do takiego naruszenia doszło poprzez odmowę dostępu do akt postępowań zakończonych ostatecznie, to brak możliwości zapoznania się dotychczas wydanymi decyzji nie miał istotnego wpływu na pogorszenie sytuacji prawnej strony skarżącej, powstanie obowiązku odpłatności oraz wysokości opłaty, skoro niewątpliwie decyzje te zostały wydane, są ostateczne i funkcjonują w obrocie prawnym. O wydaniu tych decyzji skarżący uzyskał wiedzę już z treści doręczanych mu decyzji kasacyjnych SKO, dzięki czemu mógł skorzystać z przysługujących mu uprawnień procesowych polegających na sprecyzowaniu żądania dostępu do tych rozstrzygnięć, czy możliwości żądania wszczęcia postępowań nadzwyczajnych. Zarzuty skargi podnoszone względem zaskarżonej decyzji wobec prawidłowości ustaleń organów obu instancji co do istnienia po stronie zstępnego obowiązku odpłatności oraz wysokości ustalonej opłaty, nie mają bezpośredniego związku z wydanym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, nawet w przypadku potwierdzenia naruszenia prawa skarżącego dostępu do akt w zakresie wydanych w sprawie decyzji o odpłatności jak i decyzji o skierowaniu i umieszczeniu w d.p.s., to obiektywnie rzecz biorąc wynik postępowania byłby taki jak określony w zaskarżonej do WSA decyzji. Jeżeli skarżący uważa, że został pozbawiony przez organ czynnego udziału w postępowaniach już ostatecznie zakończonych, to ma prawo skorzystać z uprawnienia do złożenia wniosku o wznowienie tych postępowań na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tych przyczyn Sąd zobligowany był do oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie działając z urzędu WSA nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które nakazywałyby wykorzystanie kompetencji kasacyjnych w postaci uchylenia decyzji SKO lub stwierdzenia jej nieważności - art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a.