IV SAB/Wa 359/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. J., E. J., A. W. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie niewykonania zarządzenia zastępczego oddala skargę W piśmie z dnia 6 lutego 2017 r. W. J., E. J., A. W., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. polegającą na niewykonaniu zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. wprowadzającego obszary udokumentowanych złóż kopalin - złoże kruszywa naturalnego "S." w miejscowości S. oraz niedokonania stosownych zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. oraz niedokonania aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., w zakresie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin dla terenów, oznaczonych numerem ewidencyjnym [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Wnieśli o zobowiązanie Wójta Gminy Z. do wykonania zarządzenia zastępczego Wojewody [...] oraz sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S., gmina Z. poprzez wprowadzenie dla terenów oznaczonych numerem ewidencyjnym [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]- obszarów eksploatacji złóż kopalin w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy Z. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu - Wójta Gminy Z. na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 19 000 zł; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Skarżącym przysługuje prawo własności do nieruchomości usytułowanych w miejscowości S., na terenie gminy Z., pow. p., woj. [...], o numerach ewidencyjnych: ...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W związku z tym, po stronie Skarżących występuje interes prawny do uregulowania w sposób zgodny z przepisami prawa statusu nieruchomości. Na przełomie lat 2010/2011 roku Skarżący podejmowali działania zmierzające do uzyskania koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin w obrębie ww. działek. W toku postępowania zostały przeprowadzone analizy i projekty dokumentacji geologicznych dla udokumentowania złóż kruszywa naturalnego. W 2011 r. powyższe działania zostały pozytywnie zaopiniowane przez Wójta Gminy Z. W rezultacie Marszałek Województwa [...] przyjął dokumentacje geologiczną dla nieruchomości skarżących bez zastrzeżeń. Jedynym warunkiem koniecznym do rozpoczęcia wydobywania złóż kopalin było uzyskanie koncesji. Tę jednak można otrzymać dopiero po przeprowadzeniu odpowiednich zmian w studium oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomości Skarżących kwalifikowane są w planie zagospodarowania przestrzennego jako działki rolne. Oznaczenie działek Skarżących w ten sposób uniemożliwia w efekcie wydanie koncesji oraz rozpoczęcie działalności związanej z wydobywaniem kruszywa. W związku z powyższym, Skarżący zwrócili się z wnioskiem do organów gminnych (zarówno do Wójta Gminy Z. i do Rady Gminy Z.), o dokonanie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S., w obrębie gminy Z. Podnieśli, że ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze wprowadziła w art. 95 ust. 1 obowiązek ujawnienia przez gminy udokumentowanych złóż kopalin w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jednak powyższa norma prawna nie została obwarowana żadną sankcją, w związku z tym organy gminne nie podjęły żadnych czynności zmierzających do ujawnienia złóż kopalin. Skarżący składali wielokrotnie wnioski o dokonanie zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie otrzymali żadnej odpowiedzi od Wójta, również Rada Gminy również nie podjęła żadnych konkretnych działań w zakresie wnioskowanym przez skarżących. W związku z brakiem wypełnienia powyższego obowiązku przez Wójta Gminy Z., Wojewoda [...] dnia [...] września 2015r. wydał zarządzenie zastępcze w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Zarządzenie zastępcze do którego wydania kompetencje Wojewodzie [...] przyznaje ustawodawca w art. 96 prawa geologicznego i górnicze nakazuje Wójtowi wprowadzenie zmian do studium. Wójt Gminy Z. przez 6 lat nie podejmuje żadnych działań zmierzających do wykonania zarządzenia zastępczego. Zarządzenie zastępcze wywołuje takie same skutki jak zmiana studium przez radę gminy. W związku z tym obecnie zachodzi niezgodność miedzy Studium a planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podali, że od dnia 14 września 2015r. nieustannie kierują pisma do Wójta Gminy Z. oraz do Rady Gminy Z. w celu nakłonienia organów do wprowadzenia zmian podyktowanych przepisami ustawy prawo górnicze i geologiczne. Jednakże Wójt Gminy, nie ustosunkowując się do meritum kierowanych wniosków, przedstawiał lakoniczne pisma zmierzające wyłącznie do przedłużania postępowania i uniemożliwienia skarżącym korzystania z prawa własności nieruchomości w pełnym zakresie. W żadnym z pism Wójt nie wskazał konkretnego terminu załatwienia sprawy. Nie podjął niezwłocznie żadnych działań zmierzających do rozpoczęcia procesu wprowadzania zmian do studium czy też planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybił również obowiązkowi wyrażonemu w art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. Skarżący pismem z dnia 12 listopada 2016r. skierowali do Wójta Gminy Z. wezwanie do wykonania ustawowego obowiązku ujawnienia złóż kopalin w studium oraz w planie zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2017 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę w niniejszej sprawie, jednak na skutek skargi kasacyjnej W. J., E. J., A. W., Naczelny Sad Administracyjny postanowieniem z dnia 10 października, sygn. akt II OSK 2486/17, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd I instancji dokonał błędnej klasyfikacji żądania strony i w konsekwencji błędnie uznał, że Skarżącym nie przysługuje prawo do wniesienia skargi na bezczynność Wójta Gminy Załuski z pominięciem regulacji art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że z bezczynnością organów administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Z powyższego rozumienia pojęcia wynika, że o bezczynności organu możemy mówić w sytuacji gdy po pierwsze istnieje ustawowy obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w określonym terminie i po drugie, gdy w tym terminie organ tego obowiązku nie wykona. W niniejszej sprawie W. J., E. J., A. W., wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. polegającą na niewykonaniu zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. oraz niedokonaniu stosownych zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. oraz niedokonania aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., w zakresie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin dla terenów. Istotnie, działając na podstawie art. 96 ust. 1 i 8, art. 208 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] września 2015 r. zarządzenia zastępcze w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Zgodnie z § 1 tego zarządzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z., wprowadza się obszary udokumentowanych złóż kopalin – m.in. złoże kruszywa naturalnego "S." w miejscowości S. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego zarządzenia jego wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Z., zaś zgodnie z § 3 ust. 2 weszło ono w życie z dniem podpisania. Z uzasadnienia tego zarządzenia wynika, że wskazane studium powinno być uzupełnione o informacje dotyczące nieujawnionych dotychczas udokumentowanych złóż kopalin. Z uwagi na to, że nie dokonały tego organy gminy, Wojewoda był zobowiązany uczynić to w formie zarządzenia zastępczego. Stwierdzić zatem należy, że wobec niewniesienia skargi do sądu administracyjnego na to zarządzenie zastępcze, stało się ono częścią aktów polityki przestrzennej gminy. Skoro zarządzenie to zastąpiło uchwałę rady gminy o zmianie studium brak jest podstaw do żądania od organów gminy ponownej zmiany studium w tym samym zakresie. Zmiana studium została bowiem już dokonana zarządzeniem zastępczym. Zresztą art. 96 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie stanowi, że zmiana studium sporządzona przez Wojewodę poprzez wydanie zarządzenia zastępczego, wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt gminy nie był zatem zobowiązany do inicjowania czynności mających na celu zmianę Studium w zakresie dokonanym już przez Wojewodę [...]. Zresztą z § 2 omawianego zarządzenia zastępczego wskazano, że część studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Z., określającą uwarunkowania, należy wykorzystywać łącznie z załącznikiem do tego zarządzenia. Dlatego też nie mógł zostać uwzględniony zarzut, że Wójt Z. nie wykonał zarządzenia zastępczego poprzez niedokonanie stosownych zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Drugi z zarzutów podniesionych w skardze dotyczy niewykonania zarządzenia zastępczego poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokonania aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., w zakresie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin dla terenów. Podkreślić należy, że przed wniesieniem niniejszej skargi Skarżący, na podstawie art. 101 w zw. z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym wezwali Wójta Gminy Z. do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 12 listopada 2016 r.) Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2486/17 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając postanowienie Sądu I. instancji o odrzuceniu skargi, wskazał, że w niniejszej sprawie Skarżący mogą wnieść skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. z pominięciem regulacji art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę stanowisko NSA, w niniejszej sprawie nie można uznać, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności w wykonaniu zarządzenia zastępczego Wojewody [...] w zarzucanej przez Skarżących kwestii - niewykonania zarządzenia zastępczego poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokonania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co prawda w § 3 ust. 1 zarządzenia wskazano, że jego wykonanie powierza się Wójtowi Gminy Z., jednak ani z samego zarządzenia ani jego uzasadnienia nie wynika w jakim zakresie ma to nastąpić. W ocenie Sądu uprawnionym wydaje się przyjęcie, że uwzględnienie stanowiska zawartego w zarządzeniu zastępczym, jako de facto zmieniającego Studium w określonym zakresie, może nastąpić w przypadku podjęcia czynności zmierzających do uchwalenia bądź zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu – w przypadku podjęcia prac nad planem zagospodarowania przestrzennego tego terenu. Taki wniosek można bowiem wyprowadzić z § 2 omawianego zarządzenia zastępczego. Nie można natomiast wywieść, że samo zarządzenie zastępcze Wojewody stanowi nakaz podjęcia przez organy gminy prac mających na celu zmianę (bądź uchwalenie) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. Zarówno bowiem art. 95 i 96 ustawy prawo geologiczne i górnicze wskazują, że udokumentowane złoża kopalin wprowadza się obowiązkowo jedynie do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Ani wspomniana ustawa, ani inne przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie wskazują na obligatoryjny obowiązek objęcia terenów, o jakich mowa w zarządzeniu zastępczym Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla tego terenu nie mogło również nałożyć omawiane zarządzenie zastępcze, ze względu na brak stosowanej podstawy prawnej. Nie można zatem przyjąć, że Wójt Gminy Z. pozostaje zatem w bezczynności w wykonaniu tego zarządzenia i niepodejmuje inicjatywy uchwałodawczej w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro brak jest podstawy prawnej do zobowiązania go podjęcia takich działań. Istnienie po stronie wójta inicjatywy uchwałodawczej (art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie oznacza powinności jej zrealizowania na wniosek osoby nawet mającej interes prawny w domaganiu się podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Podjęcie uchwały intencyjnej należy zresztą do kompetencji rady gminy (art. 14 ust. 1 uopzp), zaś wpływ wójta w tym zakresie ma znaczenie pomocnicze i niedecydujące. Udział wójta w procedurze planistycznej jest oczywiście znaczący (art. 15 i nast. u.p.z.p.), ale dokonywanie czynności w jej toku uzależnione jest od podjęcia uchwały intencyjnej. To rada gminy decyduje o przebiegu tej procedury. Na marginesie należy także zaznaczyć, że nawet w przypadku, gdyby w niniejszej sprawie istniał przymus podjęcia przez Wójta czynności uchwałodawczych to nie można byłoby zarzucić mu bezczynności, bowiem już w kwietniu 2016 r. zgłosił projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości S. Rada Gminy odrzuciła jednak ten projekt. Procedura planistyczna nie przewiduje możliwości wpływu przez wójta, burmistrza prezydenta, na to, czy dana uchwała zostanie podjęta przez organ uchwałodawczy tj. radę gminy czy miasta. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) należało skargę oddalić.