II GSK 1756/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1073/17 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę B. K. (dalej: Skarżący), na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej: Dyrektor NFZ), z dnia [...] sierpnia 2017r., wydaną w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: W dniu [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor NFZ ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, na obszarze obejmującym gminę K. Wartość zamówienia określono na nie więcej niż 535.000,0zł., okres obowiązywania umowy wskazano od dnia 1 września 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. Ogłoszenie o konkursie zawierało wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wskazanie aktów prawnych stanowiących podstawę przeprowadzenia i rozstrzygnięcia postępowań konkursowych, które zawierały m.in. wymagania określone przez Ministra Zdrowia i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w odniesieniu do oferentów przystępujących do postępowania, a także szczegółowe kryteria wyboru ofert. W postępowaniu złożono 8 ofert obejmujących 9 miejsc udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. W części jawnej Komisja Konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert, w wyniku której wezwała 2 oferentów do uzupełnienia braków formalnych. Po przeprowadzeniu części jawnej postępowania wszystkie oferty, jako spełniające wymagane warunki niezbędne dla realizacji wyżej wymienionego świadczenia, zostały zakwalifikowane do części niejawnej postępowania. W części niejawnej konkursu ofert, Komisja Konkursowa przeprowadziła z oferentami negocjacje. Po negocjacjach wygenerowano ranking końcowy, a wybór oferentów następował według kolejności wynikającej z rankingu końcowego. W efekcie [...] czerwca 2017 r. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, dokonując wyboru ofert. Oferta Skarżącego nie znalazła się w rozstrzygnięciu konkursu, gdyż liczba punktów oceny, jaką uzyskała, była niższa w stosunku do ocen ofert, które wybrano w ramach prowadzonego postępowania konkursowego, co wynikało z nieprzyznania punktów za kryterium ciągłości. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący złożył odwołanie, które decyzją Dyrektora NFZ z dnia [...] lipca 2017 r. zostało oddalone. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ nie podzielił zarzutów Skarżącej i utrzymał w mocy swe rozstrzygnięcie, z dnia [...] lipca 2017r.. Dyrektor NFZ nie uznając zasadności zarzutów odwołania wskazał, odnosząc się do zarzutów Skarżącego, dotyczących postępowania konkursowego przeprowadzonego w 2014r., iż wówczas Komisja Konkursowa dokonała ostatecznej oceny ofert, w wyniku której oferta Skarżącego nie została wybrana. Oferta uzyskała bowiem łączną ocenę 36,071 punktów, w tym 26,071 punktów za kryteria nie cenowe zajmując 9 pozycję w rankingu końcowym. Określona w ogłoszeniu wartość zamówienia pozwoliła na wybór ofert od pozycji 1 do 8. Ostatnia wybrana oferta uzyskała łącznie 44,482 punktów rankingowych. Od powyższego rozstrzygnięcia dotyczącego postępowania konkursowego w 2014r., Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, która wyrokiem z 29 stycznia 2015 r., III SA/GI 1406/14, została oddalona. Następnie wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 2328/15, uchylił w/w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2015 r., a także decyzje obu instancji. Uznał bowiem, za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 139 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. 2016 r., poz. 1793 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), polegające na przyjęciu, iż z grona członków komisji, można powoływać dwuosobowe zespoły do prowadzenia negocjacji, w części niejawnej postępowania konkursowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Ponownie rozpatrując sprawę dotyczącej postępowania konkursowego z 2014r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor NFZ działając jako organ I instancji ponownie oddalił odwołanie Skarżącego, dotyczące rozstrzygnięcia tego postępowania. Wskazał, w związku z tym, odnosząc to do obecnego postępowania, że wbrew twierdzeniem Skarżącego, nie prowadzi to do wniosku, że jego oferta nie została bezprawnie wybrana w toku postępowania konkursowego w 2014 r. W postępowaniu konkursowym w 2014 r. Skarżący został zaproszony na negocjacje, w celu ustalenia ostatecznego stanowiska stron, co do ceny i liczby świadczeń. Przedstawiona przez Śląski Oddział NFZ propozycja stanowiła punkt wyjściowy do uzgodnienia zbieżnych stanowisk w procesie negocjacji, które miały na celu osiągniecie kompromisu umożliwiającego oferentowi realizację świadczeń. Komisja wzięła pod uwagę strukturę i zasoby oferenta, w kontekście zdolności do wykonywania oferowanej liczby świadczeń. W protokole z negocjacji z dnia [...] maja 2014 r. Skarżący oświadczył, że cena punktu rozliczeniowego podana podczas spotkania, jest ceną ostateczną i nie ulegnie zmianie w trakcie dalszych negocjacji. Natomiast w protokole końcowym z negocjacji z dnia [...] maja 2014 r., podpisując protokół potwierdził, iż zawiera on ostateczne stanowiska stron, w procesie negocjacji, co do ilości i ceny oraz, że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Tak więc, Skarżący podpisując protokół końcowy z negocjacji, poświadczył jednocześnie przyjęcie do wiadomości treści wspomnianej klauzuli i wyraził tym samym zgodę na jej stosowanie. Podkreślono, że Skarżący miał możliwość odmowy podpisania protokołu, co w konsekwencji skutkowałoby sporządzeniem protokołu rozbieżności. Wnioskodawca mógł także, zgodnie z art. 153 ustawy o świadczeniach, złożyć do Komisji umotywowany protest. Wnioskodawca nie zdecydował się na wybór żadnej z tych możliwości, podpisując protokół końcowy z negocjacji. Podkreślił iż oferent, w czasie negocjacji ma prawo przedstawić Komisji inna cenę niż określoną w złożonej ofercie. Komisja Konkursowa w trakcie negocjacji nie mogła sugerować oferentom zmiany oferty, a Skarżący w trakcie negocjacji podtrzyma! cenę zaproponowaną w ofercie. W konsekwencji przedstawionych okoliczności organ wskazał, że naruszenie przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania konkursowego wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GSK 2328/15, nie skutkowało naruszeniem interesu prawnego Skarżącego. Nie sposób bowiem byłoby przyjąć, iż w sytuacji gdyby negocjacje były prowadzone przez całą Komisję Konkursową, stanowisko negocjacyjne Skarżącego uległoby zmianie. Za chybiony tym samym uznał zarzut naruszenia art 134 ustawy o świadczenia, poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady równego traktowania świadczeniobiorców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji. Po rozpatrzeniu skargi złożonej przez Skarżącego, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 26 lutego 2018r. oddalił złożoną skargę. Wskazując, iż istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Skarżąca została pozbawiona punktów, za brak ciągłości świadczenia usług, w ramach umów z NFZ, w postępowaniu, w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne., wskazał, że nie dopatrzył się naruszeń procedury przeprowadzenia konkursu. Organ przedstawił powody swojego rozstrzygnięcia sprawy, podając jego podstawą prawną i faktyczną, szeroko i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko, w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty odzwierciedlające tok postępowania. Podkreślił, iż zasadniczy zarzut podnoszony w skardze, dotyczy działania komisji konkursowej, w toku poprzedniego postępowania konkursowego, na lata 2014 – 2017, które doprowadziło do nierównego potraktowania Skarżącego, w stosunku do innych oferentów, a w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia jego oferty i niepodpisania umowy o świadczenie usług medycznych, w ramach tamtego konkursu, co z kolei skutkuje nieprzyznaniem punktów za ciągłość w aktualnie spornym postępowaniu konkursowym na lata 2017-2022. Zauważył, że w powoływanym przez Stronę wyroku NSA z dnia 25 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 2328/15, którym uchylono wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2015 r. oraz decyzje Dyrektora NFZ, wydane w toku obu instancji, stwierdzono, że prawidłowa wykładnia przepisów art. 139 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach prowadzi do wniosku, że nie stanowią one podstawy do przeprowadzania negocjacji przez dwuosobowe zespoły, które realizują zadania komisji konkursowej. Zatem w zakresie czynności przypisanych komisji konkursowej nie mogą działać inne podmioty, a w konsekwencji nie można akceptować sytuacji, gdzie niektóre etapy postępowania prowadzą dwuosobowe zespoły wyodrębnione z komisji na podstawie przepisów wewnętrznych tworzonych przez organy NFZ. Powyższy wyrok dotyczył, konkursu z 2014 r., a tym samym wiąże strony i organy w postępowaniu obejmującym swym przedmiotem tamten okres. Badana w tym postępowaniu jest natomiast legalność decyzji rozstrzygających postępowanie konkursowe z 2017r. i jego prawidłowość oraz dochowanie przez organ wymogów i warunków determinujących zawarcie umów o świadczenia opieki zdrowotnej na lata 2017-2022. W tym zaś zakresie, jednym z kryteriów ocen i przyznawania punktów była ciągłość świadczonych usług, w ramach umów z NFZ, za które możliwe było uzyskanie 11 pkt, których Skarżącej nie przyznano, bowiem tych świadczeń w okresie 2014-2017 nie realizowała. Przytaczając przepis art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach, wskazał, iż norma tam zawarta jednoznacznie przesądza, co należy rozumieć pod pojęciem ciągłości świadczeń. Skoro Skarżący nie realizował usług medycznych w minionym okresie, gdyż nie został beneficjentem umowy z NFZ, w ramach konkursu z 2014 r., to tym samym nie spełnił w/w ustawowego wymogu umożliwiającego uzyskanie spornych punktów dodatkowych, w ramach badania ofert w niniejszym postępowaniu. Podkreślił, że umowy o świadczenie usług opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych opierają się na konkretnych zasadach, ujęte są w jednoznacznych regulacjach i obwarowane sztywnym reżimem prawnym. Brak jest w tym zakresie spraw, możliwości stosowania uznania administracyjnego, dowolności oceny, czy wykładni rozszerzającej przepisów prawnych. W ocenie Sądu I instancji Dyrektor NFZ prawidłowo wyjaśnił zasadność poczynionych ustaleń i uzasadnił swoje rozstrzygnięcie obszernie opierając się na obowiązujących regulacjach prawnych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego to jest: 1. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach, w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2a ustawy o świadczeniach w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na: a. uznaniu przez Sąd, że postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń stomatologicznych nie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji, b. pominięcie przez Sąd dokonania oceny zgodności kryterium ciągłości z zasadami przewidzianymi w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jak również art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, c. uznaniu przez Sąd jednoznaczności pojęcia ciągłość i dokonanie wykładni i oceny wskazanego kryterium, z pominięciem zasad przewidzianych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podczas gdy definicja pojęcia ciągłości wskazana w art. 5 ust. 2a ustawy o świadczeniach, budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Wątpliwości budzi również zgodność kryterium ciągłości z zasadami wskazanymi w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy. II. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie i oddalenie wniosku Skarżącej o zawieszenie postępowania, do czasu rozpatrzenia skargi dotyczącej postępowania konkursowego z 2014r., podczas gdy rozstrzygnięcia Sądu ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż ma ono bezpośrednie przełożenia na konkurs ofert w roku 2017r. i nie zawarcie ze Skarżącym umowy, co jednocześnie stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Sąd niewłaściwie uznał , że postępowanie w sprawie konkursu ofert z 2014r. nie ma znaczenia w tym postępowaniu, tymczasem ma on zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii zachowania zasad równego traktowania w trakcie konkursu ofert objętego niniejszym postępowaniem, Wbrew twierdzeniom Sądu nie jest do kwestia bezprzedmiotowa, pozostająca poza zakresem sprawy. Niezastosowanie przez Sąd powołanego przepisu miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż już po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny wydał w dniu 15 maja 2018r. wyrok w sprawie, IV SA/Gl 1124/1,7 uchylający decyzje wydane przez Dyrektora NFZ z roku 2014. W sytuacji gdy Dyrektor NFZ wyda decyzje uwzględniającą złożone przez Skarżącego odwołanie, w sprawie konkursu ofert z 2014r., miałoby to bezpośrednie przełożenie na niniejszą sprawę, oczywistym byłoby, że Skarżącemu należy przyznać obecnie punkty za ciągłość, które bezprawnie zostały mu odebrane przez nieprawidłowości, jakich dopuścił się organ, w trakcie postępowania w roku 2014. Zdaniem Skarżącego równe traktowanie winno mieć charakter wyrównawczy, a Skarżącemu na etapie odwoławczym powinny zostać "wyrównane" punkty za ciągłość które zostały mu odebrane w postępowaniu w roku 2014. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji Dyrektora NFZ z dnia [...] lipca 2017r., a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie, w każdym przypadku, na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny. Odnosząc się do zarzutów określonych w punkcie I, wskazać należy, iż wszystkie zarzuty tam zamieszczone, w istocie dotyczą naruszenia zasady równości i zasad uczciwej konkurencji, poprzez niezapewnienie równego traktowania oferentów i premiowanie podmiotów posiadających umowę z NFZ. Skarżący nie spełniając bowiem warunków, w ramach kryterium ciągłości, nie otrzymał punktów, co jego zdaniem miało przełożenie na brak zawarcia umowy. Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania, w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dokonuje się według następujących kryteriów wyboru ofert: jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości, ceny, udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Przez ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, zgodnie z art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach, należy rozumieć organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców, w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty, w postępowaniu w sprawie zawarcia umów. Zasada równości wynikająca z art. 134 ustawy o świadczeniach, znajdująca również swój wyraz w art. 32 Konstytucji RP, wymaga, aby podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, w równym stopniu powinny być traktowane równo (wyrok TK z dnia 11 kwietnia 1994 r., w sprawie K 10/93, opubl. OTK 1994/1/7). Dopuszczalne jest jednak różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji z tym, że wszelkie zróżnicowanie jest dopuszczalne, o ile jest usprawiedliwione. Przyjmuje się, że zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się, w stosowaniu takich samych kryteriów, do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu, w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów, wobec niektórych świadczeniodawców. Sposób realizacji tej zasady, określa art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom, na takich samych zasadach (por. I. Kowalska-Mańkowska, A. Pietraszewska-Macheta, A. Sikorko, K. Urban - Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz; komentarz do art. 134, teza 1-3; publ. LEX/el., 2016, B. Łukasik, J. Nowak-Kubiak - Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz; komentarz do art. 134, publ. ABC 2006). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Zauważyć należy, że wszystkie wymagania były znane świadczeniodawcom, w chwili przygotowywania ofert, w szczególności kryteria oceny ofert według kryterium ciągłości, którego brzmienie wskazuje na konieczność realizowania procesu leczenia na podstawie umowy w ramach tego obszaru, którego dotyczy postępowanie. Podkreślić należy, że celem realizowanym poprzez kryterium ciągłości, jest ograniczenie ryzyka przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców, w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów. Kryterium te uwzględnia więc, dobro pacjentów. Znaczenie tego dobra dla pacjentów, nakazuje w ograniczonym zakresie uprzywilejowanie świadczeniodawców, zainteresowanych zawarciem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, już świadczących te usługi. Kryterium to nie dyskryminuje przedsiębiorców działających na rynku usług medycznych. Szansą na wejście nowych podmiotów na rynek medyczny jest bowiem obniżenie ceny i podwyższenie jakości udzielanego świadczenia. W przeciwnym przypadku, zważając na dobro, jakim jest zdrowie pacjenta, nie ma potrzeby zmiany oferenta. Kryterium ciągłości nie jest bowiem kryterium wyłącznym, decydującym o wyborze oferty, lecz preferencją usprawiedliwioną właśnie dobrem pacjentów. Kryterium to będzie premiować oferty świadczeniodawców realizujących obecnie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Każda bowiem zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej, zakłóca proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia. Przyznanie dodatkowych punktów za realizację umowy o udzielanie świadczeń ze względu na spełnienie kryterium ciągłości, a więc u dotychczasowego świadczeniodawcy, znajduje swoje uzasadnienie w Konstytucji RP i w wynikającym z art. 68 prawa do ochrony zdrowia, bowiem uwzględniając wynikające z art. 32 Konstytucji RP, prawo do równego traktowania przez władze publiczne, ustawodawca gwarantuje pacjentom możliwość kontynuacji leczenia u dotychczasowego świadczeniodawcy, o ile zostanie wybrany do zawarcia umowy (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., II GSK 1317/15, wyrok z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. II GSK 5488/16, wyrok z dnia 9 marca 2017r. II GSK 1721/15, wyrok z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. II GSK 333/15). Należy zauważyć również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, że przyznanie punktacji za ciągłość rozumianą jako kontynuację udzielanych już świadczeń, stwarzałoby świadczeniodawcy udzielającemu świadczeń opieki zdrowotnej, na podstawie wcześniej zawartej umowy, już na wstępie prowadzonego postępowania, przewagę w stosunku do pozostałych oferentów, eliminując tym samym możliwość uznania, że zasada równości została zachowana. Na powyższe orzeczenia wskazuje Skarżący w skardze kasacyjnej. Zauważyć należy, jednak, iż zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1290), z dniem 1 stycznia 2014 r. do art. 5 (zgodnie z którym "Użyte w ustawie określenia oznaczają:") po pkt 2 dodano pkt 2a w brzmieniu: "2a) ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów;". Tak więc, ustawodawca nadał kryterium ciągłości, przewidzianemu w art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, ustawowe znaczenie. W świetle literalnego brzmienia, o ile kryterium ciągłości oznacza, organizację udzielania świadczeń, zapewniającą kontynuację procesu (diagnostycznego czy terapeutycznego), w szczególności przez ograniczenie ryzyka przerwania procesu leczenia realizowanego w dniu złożenia oferty, zasadnym jest uznanie, że najmniejsze ryzyko przerwania procesu leczenia pacjenta zapewnia świadczeniodawca prowadzący już leczenie, na podstawie uprzednio zawartej umowy. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia też uzasadnienie projektu wprowadzonej zmiany. Wskazano w nim, że skoro kryterium "ciągłości" należy rozumieć jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, zapewniającą ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego oraz ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców, w ramach danego zakresu świadczeń, to kryterium to premiować będzie oferty świadczeniodawców realizujących obecnie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Każda bowiem zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej, zakłóca proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia. (por. Sejm RP VII kadencji, nr druku 1785). W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wskazanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli zaś chodzi o obowiązek przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji, to zachowanie tej zasady wymaga, aby nie eliminować z udziału w postępowaniu określonej grupy wykonawców, bądź nie stwarzać określonej grupie wykonawców uprzywilejowanej pozycji. Zachowanie konkurencji nie może jednak stanowić celu samego w sobie i nie każde uprzywilejowanie musi oznaczać naruszenie uczciwej konkurencji. Ocena zróżnicowania sytuacji podmiotów wymaga oceny, czy zróżnicowanie to można uznać za uzasadnione, w szczególności, czy pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, czy pozostaje w proporcji do interesów naruszanych (por. wyrok SN z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt I PK 201/09 i wyroki NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 490/10 oraz z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2331/11). Ustawodawca cel kryterium "ciągłości" wiąże z ograniczeniem ryzyka przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów. Zatem ma na uwadze dobro (zdrowie) pacjentów. Wagę tego interesu pacjentów trzeba uznać za proporcjonalną do pewnego uprzywilejowania świadczeniodawców zainteresowanych zawarciem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej już świadczących te usługi. Z powyższych powodów nie można uznać za zasadne zarzutów określonych w punkcie I. Nie zasadny okazał się również zarzut określony w punkcie II, to jest naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W powszechnie akceptowanym orzecznictwie przyjmuje się, że "zagadnienie wstępne" - zwane też kwestią wstępną lub prejudycjalną - dotyczy sytuacji kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (por. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 1996 r. sygn. akt I SA/Kr 519/96). Ustawodawca w analizowanym przepisie użył sformułowania "jest uzależnione". Znaczy to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zachodzi "zależność" tego rodzaju, że nie ma możliwości rozpatrzenia sprawy i wydanie decyzji. Owa zależność winna wynikać z prawa, być przewidziana prawem. W konsekwencji wymóg obligatoryjnego zawieszenia postępowania ma miejsce tylko wówczas, gdy organ rozpatrujący i orzekający w sprawie nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania głównego. W niniejszej sprawie, sytuacja taka nie zachodzi. Sprawa bowiem dotyczy postępowania konkursowego co do zawarcia umów o świadczenie opieki zdrowotnej na lata 2017-2022. Zauważyć należy przy tym, iż Skarżący nie zawarł umowy oświadczenie opieki zdrowotnej na lata 2014 - 2017, a więc świadczeń w tym zakresie nie realizował. Tak więc niezależnie od wyniku rozstrzygnięcia w sprawie konkursu ofert z 2014r., brak jest podstaw do uznania, iż Skarżący świadczył usługi opieki zdrowotnej świadczących o kontynuacji procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców, w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty, w postępowaniu w sprawie zawarcia umów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.