VI SA/Wa 1243/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w K. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w całości; 2. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącej F. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 roku Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226, ze zm.) oraz art. 104, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku F. z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz w wykonaniu Uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie odmowy dokonania zmiany zdania wprowadzającego do wyliczeń i ppkt 1 w pkt 1 koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., udzielonej F. z siedzibą w K. na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]", polegającej na zmianie nazwy programu na "[...]". W uzasadnieniu organ, przypominając przebieg postępowania w sprawie, wyjaśnił m.in., że F. z siedzibą w K. uzyskała w dniu [...] lutego 2012 r. koncesję na kolejny okres na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]". Pismem z dnia [...] września 2013 r. wystąpiła z wnioskiem o dokonanie zmiany pkt. 1.1 ww. koncesji, polegającej na zmianie nazwy programu radiowego na "[...]". Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. wydaną w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Przewodniczący KRRiT odmówił dokonania wnioskowanej zmiany uznając, iż nie została spełniona jedna z ustawowych przesłanek dokonania zmiany decyzji ostatecznej, a na przeszkodzie wnioskowanej zmiany stoi przepis szczególny art. 38aust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku wniosku strony, organ stwierdził, że wnioskowana zmiana nazwy programu z "[...]" na "[...]" jest niezgodna z interesem społecznym rozumianym jako interes odbiorcy. Podniósł, że F. w 2009 r. na mocy decyzji Nr [...] uzyskała zmianę nazwy programu z "[...]" na "[...]", uzasadniając swój wniosek "koniecznością nadawania programu, który będzie tworzony po zaprzestaniu współpracy z [...], a nazwa wykorzystywana dotychczas kojarzy się słuchaczom z radiem wspieranym przez [...]". Natomiast obecnie wnioskowana przez Koncesjonariusza zmiana nazwy programu poprzez użycie skrótu "[...]" tj. "[...]" sugeruje odbiorcy akademickiemu nadawanie programu powiązanego z siecią "[...]". Organ podniósł, że nazwa programu "[...]" funkcjonuje w powiązaniu z akademickim charakterem programu, tworzonym zgodnie z założeniami przedstawionymi we wniosku Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz na podstawie dotychczas wykonywanej koncesji Nr [...]. Zgodnie z zapisami koncesji na kolejny okres Nr [...] program ma charakter wyspecjalizowany ze względu na poruszaną problematykę i odbiorcę - tj. będzie się koncentrował na problemach i działalności środowiska akademickiego. Audycje i inne przekazy słowne realizujące wyspecjalizowany charakter programu - tzn. dotyczące problemów i działalności: naukowej, kulturalnej, sportowej środowiska akademickiego (środowiska akademickiego z Krakowa i środowiska akademickiego całości) - mają stanowić nie mniej niż 10% tygodniowego czasu nadawania programu 8.00-24.00. Audycje słowne i słowno-muzyczne prezentujące twórczość artystyczną środowiska akademickiego w [...], jak też innych środowisk akademickich w Polsce (kabarety studenckie, przeglądy piosenek studenckich itd.) mają stanowić nie mniej niż 5% tygodniowego czasu nadawania programu w godzinach 8.00-24.00. Program będzie zawierał własne audycje informacyjne nadawcy, dotyczące problemów i działalności uczelni, które znajdują się na obszarze objętym zasięgiem nadawania. Organ stwierdził, że powyższe zapisy wskazują na akademicki charakter programu, a nazwa "[...]" od 2009 r. jest z nim kojarzona. Obecnie proponowana nazwa "[...]" poprzez użycie znaku "[...]" w ocenie organu, może się kojarzyć z programami, które są rozpowszechniane przez podmioty należące do grupy kapitałowej Grupa [...] i które w nazwie używają skrótu "[...]". Programy te w większości mają charakter uniwersalny tzn. zawierają różne gatunki i formy radiowe oraz różnorodną problematykę. Ponadto realizują tematykę lokalną odnoszącą się do miejscowości objętych zasięgiem nadawania i są skierowane do szerokiej grupy odbiorców, bezpośrednio nie związanej ze środowiskiem akademickim. W związku z powyższym proponowana nazwa "[...]", także poprzez posłużenie się angielskim słowem "[...]" - "[...]", wskazująca na miejski tj. lokalny a nie akademicki charakter programu, zdaniem organu, może wprowadzać w błąd odbiorców oraz spowodować zanikanie tożsamości dotychczasowego nadawcy w świadomości społecznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. z siedzibą w K., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie Decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] lutego 2015r. - w całości, uchylenie Uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...].02.2014 r. stanowiącej podstawę dla wydania Decyzji ll-instancyjnej, uchylenie Decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. - w całości, uchylenie Uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...].01.2015r., stanowiącej podstawę dla wydania Decyzji l-instancyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia: - art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 in fine i 77 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt. 13 i art. 37 ustawy o radiofonii i telewizji - poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem zasad uznania administracyjnego, w szczególności bez przeprowadzenia należytych ustaleń w zakresie przesłanek ustawowych statuowanych w art. 155 k.p.a., w tym w zakresie występującego w sprawie słusznego interesu strony i interesu społecznego, co skutkowało brakiem ustalenia relacji zachodzących pomiędzy tymi dobrami i apriorycznym przyjęciem supremacji interesu społecznego, pomimo iż nie został on w sposób należyty określony, miedzy innymi z uwagi na nieuwzględnienie przesłanek wynikających z ustawy o radiofonii i telewizji; - art. 155 k.p.a. w zw. z art. 8, 7 i 11 k.p.a. - poprzez nieuzasadnione odstąpienie w trakcie prowadzonego postępowania od dotychczasowej i nadal stosowanej polityki Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w odniesieniu do dokonywania wnioskowanej przez koncesjonariusza zmiany w zakresie nazwy rozpowszechnianego programu radiowego, w tym naruszenie zasady równego traktowania, przejawiające się wydaniem w czasie trwania postępowania kilku decyzji uwzględniających wnioski o zmianę nazwy programu radiowego złożone przez inne podmioty, w zbliżonym stanie faktycznym i przy tym samym stanie prawnym. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji argumentując jak uprzednio, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 155 kpa zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie określone w cytowanym wyżej przepisie stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Instytucje procesowe dopuszczające ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną stanowią wyjątki od zasady trwałości tych decyzji, wobec tego ich stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne spełniają przesłanki wynikające z wykładanych ściśle przepisów prawa. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 kpa jest zatem zbadanie, czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji, tj. czy decyzja, na mocy której strona nabyła prawo jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej uchylenie lub zmianę, a ponadto czy jej uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w sprawie występują przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji państwowej. Zawarta w omawianym przepisie przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 kpa zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, o ile nie stoi on w kolizji z interesem społecznym (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 1195/01 LEX nr 137821). Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Bezspornie takie działanie organu nie może pozostawać w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04 LEX nr 172172, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 352/06 LEX nr 339409). Należy ponadto w pełni podzielić stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. tylko w oparciu o jedną z przyjętych w tym przepisie przesłanek, tj. istnienie słusznego interesu strony w zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10 LEX nr 745219) W konsekwencji stwierdzić należy, że podejmowana na podstawie art. 155 kpa. decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji jest instytucją procesową kreującą nadzwyczajny tryb wzruszenia ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, a której zastosowanie warunkowane jest spełnieniem przesłanek określonych tym przepisem oraz oceną organu co do potrzeby jej zastosowania. Ocena spełnienia przesłanek zastosowania tej instytucji należy do organu i organ w razie odmowy zobowiązany jest do szczególnie wyczerpującego wyjaśnienia swoich racji przy uwzględnieniu warunków przepisem przewidzianych. Przyjęcie przez organ braku spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. bez umotywowania tego stanowiska i bez wykazania okoliczności faktycznych w oparciu o które organ zajął takie a nie inne stanowisko powoduje, że nie poddaje się ono ocenie sądu ani strony. Brak należytego umotywowania istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii prowadzi do naruszenia art. 11 i 107 § 3 k.p.a., czyniąc dla strony postępowania podjęte przez organ rozstrzygniecie arbitralne i niezrozumiałe. W rozpoznawanej sprawie ograniczył swoje rozważania wyłącznie do analizy przesłanki interesu społecznego. Wskazując na brak możliwości zmiany decyzji organ nie uzasadniał należycie swojego stanowiska i nie wykazał - przez odniesienie się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, że zmiana decyzji pozostawałaby w sprzeczności z art. 155 kpa. We wniosku o zmianę nazwy programu radiowego skarżącą wskazała, iż zmiana ta jest niezbędna dla poprawy i ustabilizowania sytuacji finansowej nadawcy, a tym samym dla dalszego funkcjonowania stacji radiowej. Skarżąca wskazała także na pozyskanie wsparcia grupy Radiowej - Grupy [...], która udzieliła jej prawa do korzystania z powszechnie rozpoznawalnego znaku towarowego "[...]" oraz obsługi brokerskiej w zakresie akwizycji reklam, co pozwoli na pozyskanie środków z rynku reklamy radiowej, lokalnego jak ogólnopolskiego, a tym samym przyczyni się do odzyskania płynności finansowej i kontynuacji projektu radia akademickiego tworzonego w oparciu o zapisy Koncesji. Skarżąca wskazała również, że rozpowszechniając program wyspecjalizowany, kierowany do wąskiego grona adresatów nie jest w stanie w inny sposób konkurować z lokalnymi nadawcami radiowymi i uzyskać taką sprzedaż reklamy lokalnej, która pozwoliłaby na dalsze funkcjonowanie stacji radiowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy na obszarze jej nadawania działają wszystkie największe sieci radiowe w Polsce. Dodatkowo, współpraca z Grupą [...] miała przynieść walor edukacyjny dla studentów uczelni [...] polegający na możliwości kształcenia się w ramach rozgłośni studenckiej pod opieką uznanych specjalistów z największej grupy radiowej w Polsce. Skarżąca podkreśliła, że zakładana zmiana nazwy warunkuje dalszy rozwój programu i kontynuację nadawania programu radiowego na niezmienionych zasadach albowiem fundatorzy skarżącej (wszystkie publiczne szkoły wyższe w K.) nie są w stanie zapewnić kompleksowego finansowania stacji. Interes skarżącej sprowadzał się zatem do możliwości dalszego rozpowszechniania programu radiowego przeznaczonego dla środowiska akademickiego. Decyzją z dnia 4 marca 2014 r. organ odmówił wnioskowanej zmiany wskazując, iż zmianie Koncesji, na podstawie art. 155 k.p.a., sprzeciwia się art. 38a ust.1 ustawy o radiofonii i telewizji, albowiem zmiana nazwy programu, w związku z umową jaka skarżąca zawarła ze spółką M. sp. z o.o., prowadzi do przeniesienia uprawnień z Koncesji na inny podmiot. Rozpoznając ponownie sprawę organ, z uwagi na fakt, iż skarżąca rozwiązała umowę ze spółką M. sp. z o.o. uznał, iż nie zachodzi obecnie podstawa zakazu z art. 38a ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, stwierdzając jednocześnie, że zmianie nazwy sprzeciwia się interes społeczny, rozumiany jako interes odbiorcy. Sąd zgadza się z zarzutami skargi, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika by wskazany w toku postępowania administracyjnego interes strony był przedmiotem rozpoznania organu albowiem organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń i nie prowadził rozważań, ani pod względem prawnym, ani też faktycznym. W ocenie Sądu obowiązkiem organu było dokonanie wnikliwych ustaleń nie tylko interesu społecznego lecz również słusznego interesu strony, skonkretyzowanie ich treści- zwłaszcza w sytuacji, w której organ uznał, że zachodzi pomiędzy nimi konflikt- a następnie przeprowadzenie pogłębionej analizy i w konsekwencji wyważenie tych interesów, nie zaś, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie-automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu. Jak słusznie stwierdza skarżąca struktura i cele postępowania administracyjnego wskazują, że interes społeczny i słuszny interes strony są prawnie równorzędne, wobec czego organ administracji nie może kierować się założeniem o nadrzędności interesu społecznego nad interesem strony. Tym samym przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony musi być wynikiem stwierdzenia, że istniejący w konkretnym przypadku interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony (por. wyrok SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). Należy także zauważyć, że organ pominął milczeniem zarzuty skarżącej, dotyczące praktyki organu przejawiającej się w wyrażaniu zgody na dokonywanie zmian w nazwie rozpowszechnianego programu w odniesieniu do innych koncesjonariuszy. Skarżący w tym zakresie powołał się na konkretnie wskazane rozstrzygnięcia organu, które Sąd, nie przeprowadzając z nich dowodu, uznał jednak za stanowisko strony wspierające argumentację zawartą w skardze. Decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a., ma charakter uznaniowy (albowiem organ może uchylić lub zmienić, ale nie ma takiego obowiązku), jednakże -co trzeba podkreślić- nie arbitralny. Wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być bowiem ustalone w konkretnej sprawie i uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W postępowaniu takim badaniu ulega zatem w szczególności zgodność złożonego przez ubiegającego się wniosku z interesem społecznym przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, a fakt, iż postępowanie to kończy się rozstrzygnięciem opartym na uznaniu administracyjnym wymaga od organu obszernego ustosunkowania się do wszystkich występujących w sprawie kwestii (bo tylko tak organ nie narazi się na zarzut dowolności). Wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 a także art 155 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, kierując się uwagami wynikającym z mniejszego wyroku, podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień a następnie wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, natomiast o kosztach postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.