II SA/Kr 1686/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Śródmieście-Wschód w Krakowie na uchwałę Nr XV/86/2016 Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadnienie: W dniu 28 stycznia 2016 r. Rada Miejska Nowe Brzesko podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, dalej jako: "u.s.g.") i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, dalej jako: "u.o.z."), uchwałę nr XV/86/2016 w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko" (dalej "Program"). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy dla Krakowa – Śródmieścia Wschód. Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego: - art. 11 a ust. 2 pkt 2 Ustawy poprzez niewskazanie w § 4 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, szczegółowego sposobu postępowania ze zwierzętami przebywającymi w schronisku dla zwierząt i konkretnego schroniska, do którego kierowane będą zwierzęta domowe; - art. 11 a ust. 2 pkt 3 Ustawy poprzez niewskazanie w § 10 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego konkretnego schroniska dla zwierząt, którego pracownicy będą odławiać bezdomne zwierzęta; - art. 11 a ust. 2 pkt 4 Ustawy poprzez brak szczegółowego uregulowania w Programie zasad sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku; - art. 11 a ust. 2 pkt 5 Ustawy poprzez niewskazanie w § 6 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, szczegółowych zasad poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; - art. 11 a ust. 2 pkt 7 Ustawy poprzez niewskazanie w § 4 pkt 2 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; - art.11 a ust. 2 pkt 8 Ustawy poprzez niewskazanie w § 13 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; - art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 stycznia 2017 r. poprzez zawarcie w § 2 ust. 1 pkt 9 Programu jego celu polegającego na edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnego i humanitarnego traktowania zwierząt i skonkretyzowanie postanowień w tym zakresie w rozdziale IV § 14 - co wykraczało poza upoważnienie ustawowe. Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i przytoczył argumentację na poparcie zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Nowe Brzesko wniósł o oddalenie skargi i umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). W ocenie organu skarga jest bezzasadna i bezprzedmiotowa. Burmistrz Miasta i Gminy Nowe Brzesko wskazał, że w dniu 28 marca 2017 r. Rada Miejska Nowe Brzesko uchwałą Nr XXV/150/2017 r. określiła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko na 2017r., wskutek czego uchylono zaskarżoną uchwałę. Skoro zaskarżona uchwała nie funkcjonuje w obrocie prawnym, to skarga jest bezprzedmiotowa, a postępowanie sądowe winno zostać umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XV/86/2016 Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko", stanowiącego jej załącznik. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art.135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z treścią tego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.z 2016, poz.446 – dalej u.s.g.), w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydawania takich aktów, a jedynie jest opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego, co wynika z art. 40 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała, która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 865 z późn zm. u.o.z.). Skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu albowiem prokurator ma legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego (art. 8 §1 p.p.s.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a.). Artykuł 53 § 3 p.p.s.a. nie wprowadza terminu do wniesienia przez prokuratora skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika również brak obowiązku po stronie prokuratora wyczerpania trybu przedsądowego przed wniesieniem skargi. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednakże na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., w myśl którego w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Ustawa o ochronie zwierząt reguluje postępowanie ze zwierzętami kręgowymi, w tym zwierzętami kręgowymi wykorzystywanymi w celach naukowych lub edukacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (art. 2 ust. 1 u.o.z.). Jak wynika z art. 4 pkt 16 u.o.z., ilekroć ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W pozostałych punktach art. 4 u.o.z. zdefiniowano szereg innych pojęć używanych w przedmiotowej ustawie, w tym znaczenie terminów " zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie". Ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach domowych" - rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (pkt 17), natomiast "zwierzęta gospodarskie" – to takie zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (pkt 18). Artykuł art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Stosownie do art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Ponadto z art. 11 ust. 3 u.o.z., ustanawiającego zakaz odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt (poza sytuacją gdy zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt) wynika, że odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. W tym zakresie należy też uwzględnić rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116, poz.753 ), które wydano z upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 2 u.o.z. Z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, że uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana jest obowiązkowo i powinna zawierać wszystkie elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach, podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także wysokości środków i sposobu finansowania programu. Charakter normatywny uchwały rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi był przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Interpretacja postanowień art. 11a u.o.z. powinna następować z uwzględnieniem wykładni gramatycznej oraz funkcjonalnej, systemowej i historycznej oraz dyrektyw dotyczących ich wyników. Z uwagi na znacznie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu, nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować. Z tych właśnie powodów w programie należy wskazywać nie tylko konkretne gospodarstwo rolne, w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, ale również konkretne schroniska dla zwierząt w którym gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretny podmiot zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretne schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretny podmiot, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów oraz konkretny podmiot zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program i jego realizacja niewątpliwie wymaga uprzedniego zawarcia stosownych umów. Odnosząc się zatem do zaskarżonej uchwały, stwierdzić trzeba w ogólności, że zasadnie Prokurator zarzuca niezgodność tego Programu z treścią art. 11a ustawy. Sąd orzekający zauważa, że załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu. Brak wskazania w uchwalonym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko, konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza powołane wyżej przepisy ustawy. W sprawie zasadny jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1u.o.z., art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. oraz art. 11a ust 2 pkt 7 u.o.z., przez 1/ niewskazanie w Programie schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewni miejsce dla bezdomnych zwierząt, 2/ niewskazanie podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, 3/ niewskazanie gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich, 4/ niewskazanie lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną. W szczególności uchwała nie wskazuje gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, o którym mowa w art. 11a ust 2 pkt 7 ustawy. Zapis, że "wskazane zostaną gospodarstwa rolne w zależności od gatunku zwierzęcia i odległości od jego gospodarstwa, po zaopiniowaniu przez powiatowego lekarza weterynarii", nie wypełnia w najmniejszym stopniu wymogów, jakie ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego w tym zakresie. O ile jeszcze w przypadku schroniska można rozważać, czy konkretyzacja schroniska musi być dokonana w uchwale, czy też uchwała może odsyłać do umowy zawartej następnie z właściwym podmiotem ( trzeba odnotować i taki nurt orzecznictwa w tych sprawach), o tyle w przypadku gospodarstwa rolnego w ogóle nie wiadomo, kto i kiedy ma je wskazać. Termin "wskazanie gospodarstwa rolnego" jest jednoznaczny. Chodzi w nim o określenie w uchwale, jakie konkretne gospodarstwo rolne będzie przyjmowało zwierzęta gospodarskie porzucone czy zagubione. Z całą pewnością w tym przypadku ustawa nakazuje wskazywanie wprost w uchwale konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z wypełnieniem programu. W orzecznictwie podkreśla się, iż program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców. Brak zatem wskazania w uchwale konkretnego gospodarstwa przyjmującego zagubione czy porzucone zwierzęta gospodarskie skutkuje tym, że walor informacyjny uchwały doznaje uszczerbku. Uchwała w tym zakresie nie wypełnia celów, jakie zgodnie z wolą ustawodawcy powinna realizować. Zarzuty skargi dotyczące powyższego są zatem zasadne. Brak niezbędnych z mocy ustawy postanowień stanowi niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego, którego określenie - w kolejnej nowelizacji ustawy - miało na celu urealnienie opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Zatem brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza powołane wyżej przepisy ustawy. Poza zakres delegacji ustawowej wychodzą ustalenia zawarte w § 2 ust. 1 pkt 9 oraz § 14 Programu. Organ musi ściśle przestrzegać upoważnienia ustawowego, będącego podstawą do podjęcia uchwały. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. W związku z powyższym, ujęcie w rozdziale 4 Programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnego i humanitarnego traktowania zwierząt wykraczało poza ustawowe upoważnienie. W ocenie Sądu, zapis dotyczący obowiązku zwrotu Gminie przez właściciela zwierzęcia kosztów poniesionych przez nią w związku z odławianiem, transportem, pobytem i opieką lekarsko – weterynaryjną zwierzęcia umieszczonego w schronisku ( § 12 ust. 3 Programu) także wykracza poza upoważnienie ustawowe. Biorąc pod uwagę okoliczność wskazaną w odpowiedzi na skargę organu z dnia 18 grudnia 2017 r., tj. podjęcie przez Radę Miejską Nowe Brzesko w dniu 28 marca 2017 r. uchwały Nr XXV/150/2017 określającej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko w 2017 r. i w związku z tym to, że kwestionowana uchwała nie funkcjonuje już w obrocie prawnym– stanowisko to należy uznać za nietrafne, a utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nie zwalniała Sądu z obowiązku rozpoznania sprawy co do jej istoty tzn. oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Ewentualne stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, (a takiej właśnie kwalifikacji zaskarżonego aktu żądał Prokurator), na podstawie wyroku sądu administracyjnego, eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.). Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może mieć również znaczenie w sprawach odszkodowawczych. Podsumowując należy stwierdzić, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt w zasadzie nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Natomiast końcowo zauważyć należy, że ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi jakie może zawierać uchwała to plan znakowania zwierząt (art. 11a ust 3 ustawy) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust 4 ustawy). Z uwagi na to, zarzut dotyczący braku szczegółowych zasad sterylizacji i kastracji nie jest uzasadniony. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości