II SAB/Rz 124/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę Przedmiotem skargi R.K. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (zwany dalej: DIAS) w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Na podstawie akt sprawy ustalono, że skarżący pełnił służbę w Służbie Celnej ostatnio na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. Zaskarżonym pismem, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "ustawa wprowadzająca") DIAS skierował do skarżącego propozycję z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w ramach umowy o pracę na czas nieokreślony, na stanowisku: starszy kontroler skarbowy. Powyższe pismo skarżący otrzymał w dniu 30 maja 2017 r. potwierdzając jego odbiór własnoręcznym podpisem, a następnie oświadczeniem z dnia 12 czerwca 2017 r. przyjął przedstawioną mu przez DIAS propozycję. Jednocześnie R.K. odwołał się w dniu 7 czerwca 2017 r. od przedstawionej mu propozycji pracy określając ją jako decyzję i wnosząc o jej uchylenie i pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na odwołanie w piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. DIAS wyjaśnił, że ustawa wprowadzająca nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi oraz samej formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. W skardze na bezczynność DIAS polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia [...] maja 2017 r. o numerze [...]. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności po stronie DIAS w sprawie postępowania dotyczącego jego odwołania od powyższej decyzji, oraz o zobowiązanie do podjęcia stosownych działań procesowych, poprzez przekazanie rzeczonego odwołania do organu wyższej instancji, bądź ewentualnie o zobowiązanie go do rozpoznania odwołania we własnym zakresie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że otrzymana propozycja pracy ingeruje bezpośrednio w jego prawa, albowiem niezależnie od tego czy przyjmie ją czy nie, zwalnia skarżącego ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. Natomiast w sytuacji gdy organ ingeruje w stosunek materialno - prawny funkcjonariusza, niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Wskazał przy tym, że zakwalifikowanie pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to miało zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). Za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu, adresata aktu i rozstrzygnięcie w sprawie. Dalej powołując się na doktrynę prawa administracyjnego i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego forma lub nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu na mocy którego został podjęty. Ponadto przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygania sprawy. Natomiast w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze administracyjnej. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm. – dalej w skrócie: "ustawa o KAS"), w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa KAS. Gdyby zaś ten przepis nie miał zastosowania, Dyrektor IAS powinien uznać się za organ właściwy do rozpoznania sprawy i rozpatrzyć ją w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę, DIAS wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Podniósł, iż w niniejszej sprawie zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i – dodatkowo – w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, t. j. poprzez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia do wyższej instancji. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie organu taki obowiązek nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie P.p.s.a. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy jest uprzednie zbadanie dopuszczalności skargi. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sadów administracyjnych otwiera drogę do oceny kwestionowanego skargą aktu lub czynności. Przedmiotem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych mogą być wyłącznie sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji). Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4 p.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt. 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest bezczynność DIAS polegająca na nieprzekazaniu do organu wyższej instancji odwołania od pisma, które w ocenie skarżącego jest decyzją o zwolnieniu go ze służby. Należało zatem dokonać analizy, czy pismo to można zakwalifikować jako decyzję (art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a.). Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 ustawy wprowadzającej, brak przedstawienia takiej propozycji skutkuje wygaśnięciem z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunku pracy lub stosunku służbowego. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi więc jedynie akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie żadnych prawnokształtujących skutków. Nie nakłada ona na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje złożone nowe warunków zatrudnienia. Dopiero odmowa przez funkcjonariusza przyjęcia złożonej mu propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że ustawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji nowych warunków służby (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej), oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych ( art. 276 ust. 1 ustawy o KAS). W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu. Podkreślić należy, że nie jest możliwe domniemywanie tej formy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy ustawodawca jednoznacznie określił w jakich przypadkach przewidziana jest forma decyzji. Tym samym należy uznać, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej (tak również m. in. w postanowieniach NSA: z dnia 21 stycznia 2018 r. I OSK 2825/17, z dnia 18 stycznia 2018 r. I OSK 2587/17). Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Skarżący nie może więc domagać się stwierdzenia bezczynności po stronie organu, ani też zobligowania go do przekazania wniesionego odwołania do wyższej instancji. Oznacza to, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na wskazaną przez skarżącego bezczynność organu nie mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt. 8 lub 9 p.p.s.a. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie o KAS, bądź w przepisach wprowadzających tą ustawę, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższego stopnia od pisma stanowiącego propozycję określającą warunki zatrudnienia. Dlatego też Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.