II SAB/Rz 163/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Sędzia NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Przedmiotem skargi R. R. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (zwany dalej: DIAS) w przedmiocie złożonego przez niego odwołania od decyzji o zwolnieniu go ze służby, zawartej w złożonej dnia [...] maja 2017 r. propozycji pracy. Z akt sprawy wynika, że DIAS, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm. – zwanej dalej "ustawą wprowadzającą"), pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] złożył R. R. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w ramach umowy o pracę na czas nieokreślony, na stanowisku: starszy kontroler skarbowy. Powyższą propozycję R. R. otrzymał w dniu [...] maja 2017 r. (co potwierdził własnoręcznym podpisem). Oświadczeniem z dnia [...] czerwca 2017 r. R. R. przyjął przedstawioną mu przez DIAS propozycję. Wcześniej, bo pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., skarżący złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem DIAS "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" wnosząc o jej uchylenie i jednocześnie pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi – pismo z [...] lipca 2017 r. – DIAS w wyjaśnił, że w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej ustawodawca wyraźnie sprecyzował, że charakter decyzji posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Propozycja pracy nie stanowi decyzji, zaś przepisy ustawy wprowadzającej nie przewidują trybu odwoławczego w przedmiotowej sprawie. W dniu 29 września 2017 r. (data wpływu do organu) R. R. złożył do WSA w Rzeszowie skargę na bezczynność DIAS polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia [...] maja 2017 r. o numerze [...]. W związku z powyższym wniósł o uznanie przez Sąd, że wskazana wyżej propozycja pracy jest decyzją administracyjną i stwierdzenie bezczynności Dyrektora IAS w sprawie postępowania dotyczącego jego odwołania od powyższej decyzji oraz o zobowiązanie Dyrektora do podjęcia stosownych działań procesowych, poprzez przekazanie przedmiotowego odwołania do organu wyższej instancji, bądź ewentualnie o zobowiązanie go do rozpoznania odwołania we własnym zakresie. W uzasadnieniu skargi wywiódł, że otrzymana propozycja pracy ingeruje bezpośrednio w jego prawa, albowiem niezależnie od tego czy przyjmie ją czy nie, zwalnia skarżącego ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. Natomiast w sytuacji gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Dodał przy tym, że zakwalifikowanie pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). Za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu, adresata aktu i rozstrzygnięcie w sprawie. Powołując się na literaturę i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego forma lub nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu na mocy którego został podjęty. Ponadto przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygania sprawy. Natomiast w przypadku, gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze administracyjnej. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm. – dalej w skrócie: "ustawa o KAS"), w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa KAS. Gdyby zaś ten przepis nie miał zastosowania, DIAS powinien uznać się za organ właściwy do rozpoznania sprawy i rozpatrzyć ją w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę, DIAS wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Zdaniem organu zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i – dodatkowo – w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, tj. poprzez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia do wyższej instancji. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie organu taki obowiązek nie występuje. Zarzut niedopuszczalności skargi uzasadnia również interpretacja a contrario treści art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, prowadzącą jednoznacznie do wniosku, że złożenie funkcjonariuszom pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 2a P.p.s.a. Zatem obejmuje orzekanie w sprawach skarg na enumeratywnie wyliczone w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez te podmioty. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 P.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4 P.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Zatem by można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność DIAS polegająca na nieprzekazaniu do organu wyższej instancji odwołania od pisma, które w ocenie skarżącego jest decyzją o zwolnieniu jej ze służby. W tej sytuacji niezbędne jest rozważenie czy pismo to można zakwalifikować – jak chce tego skarżący - jako decyzję (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej stanowi, iż Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej, brak przedstawienia takiej propozycji skutkuje wygaśnięciem z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunku pracy lub stosunku służbowego. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 ostatnio wymienionej ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi więc jedynie akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie żadnych prawnokształtujących skutków. Nie nakłada ona na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje złożone nowe warunków zatrudnienia. Dopiero odmowa przez funkcjonariusza przyjęcia złożonej mu propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że ustawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji nowych warunków służby (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej), oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1 ustawy o KAS). W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu. Podkreślić należy, że nie jest możliwe domniemywanie tej formy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy ustawodawca jednoznacznie określił w jakich przypadkach przewidziana jest forma decyzji. Uznać zatem należało, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej (tak również m. in. w postanowieniach NSA: z dnia 21 stycznia 2018 r. I OSK 2825/17, z dnia 18 stycznia 2018 r. I OSK 2587/17). Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Skarżący nie może więc domagać się stwierdzenia bezczynności po stronie organu, ani też zobligowania go do przekazania wniesionego odwołania do wyższej instancji. Oznacza to, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na wskazaną przez skarżącego bezczynność organu w przedmiocie odwołania od pisma stanowiącego propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, nie mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie o KAS, bądź w przepisach wprowadzających tę ustawę, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższego stopnia od pisma stanowiącego propozycję określającą warunki zatrudnienia. W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.