II OSK 1726/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. i Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1295/17 w sprawie ze skargi Z. W., M. T. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1295/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Z. W., M. T. i W. W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w pkt I uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 18 września 2017 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 2 maja 2017 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z obiektami towarzyszącymi w miejscowości L. – w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do M. T.; w pkt II oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt III zasądził od SKO w R. na rzecz M. T. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli Z. W. i W. W. zaskarżając wyrok w pkt II. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej u.p.z.p.), które miało oczywisty wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia przez błędne uznanie przez SKO, iż rzekomo skarżącym miałby nie przysługiwać status strony w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy takie twierdzenie jest błędne albowiem prawidłowa i należyta ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przepisów prawa pozwala stwierdzić, że skarżący mają ponad wszelką wątpliwość status strony w niniejszej sprawie, albowiem prowadzone postępowanie administracyjne i wydane w jego konsekwencji decyzje administracyjne mają bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki skarżących; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 104 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji dowolnej, a nie zaś swobodnej oceny dowodów, co ostatecznie skutkowało wydaniem błędnego rozstrzygnięcia; 3) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji i wydanie błędnego wyroku, w szczególności wydanie decyzji sprzecznie z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przez wydanie wyroku sprzecznego z art. 140 k.c., co ostatecznie spowodowało naruszenie słusznych interesów oraz praw właścicielskich skarżących. Spowodowało pozbawienie ich prawa do korzystania ze swojej własności oraz spowodowało niepowetowaną szkodę, gdyż spadła cena ich nieruchomości. W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku, w zaskarżonej części przez uwzględnienie skargi w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W rezultacie zniesiona została rozprawa wyznaczona na 4 grudnia 2020 r. Strony postępowania zostały poinformowane o powyższym pismem z dnia 27 października 2020 r. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie dotyczącym Z. W. i W. W., wobec stwierdzenia braku ich legitymacji procesowej. Z akt sprawy wynika, że skarżący złożyli odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z obiektami towarzyszącymi w miejscowości L., kwestionując zasadniczo to, że ich nieruchomości nie zostały objęte przedmiotową inwestycją. Zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki wyjaśniły prawidłowo, że w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego krąg ustalany jest na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z wymienionym przepisem kluczową kwestią dla uzyskania statusu strony jest posiadanie interesu prawnego. Kierując się właściwym rozumieniem art. 28 k.p.a., Sąd Wojewódzki trafnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że w sprawach prowadzonych w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, krąg stron tworzą zasadniczo podmioty wymienione w art. 53 ust. 1 u.p.z.p., a więc inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja. Ponadto status stron może być przyznany właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z działkami gruntowymi objętymi inwestycją, o ile znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy należy wskazać, że uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą w niniejszej sprawie planowana inwestycja nie wpływa na sytuację prawną skarżących. Wykazane zostało bowiem na podstawie akt, że nieruchomości skarżących nie są objęte zaprojektowaną siecią kanalizacji sanitarnej, a ponadto przedmiotowa inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu i wykorzystaniu nieruchomości skarżących. W takim stanie faktycznym trafne było wnioskowanie, że skarżący nie mieli legitymacji procesowej do złożenia odwołania. Organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę na potrzebę rozróżnienia interesu prawnego – opartego na przepisach prawa materialnego przyznających ochronę danemu podmiotowi oraz interesu faktycznego – gdy podmiot zainteresowany bezpośrednio rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak poprzeć swojego interesu przepisami prawa powszechnie obowiązującego, dającymi mu podstawę do skierowania określonego żądania wobec organu administracji. Zgodzić się należało ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że fakt udziału skarżącego na etapie prac przygotowawczych, wstępnych ustaleń i założeń planowanej inwestycji nie dawał im podstawy do udziału we wszczętym postępowaniu administracyjnym, skoro ostatecznie wniosek inwestora nie obejmował nieruchomości skarżących. Niezasadnie powołano się w skardze kasacyjnej na umowę dotyczącą prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż decydujące ostatecznie znaczenie w sprawie miał fakt, że zgodnie z projektem złożonym do organu administracji przez inwestora, budową sieci kanalizacji sanitarnej nie objęto nieruchomości skarżących. Słusznie Sąd Wojewódzki podkreślił w swoich rozważaniach, że postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego toczy się na wniosek podmiotu, który ma zamiar realizacji konkretnej inwestycji. Zatem to od wnioskodawcy zależy rodzaj, rozmiar i lokalizacja planowanej inwestycji. Zaznaczyć należy, że organ rozpoznający wniosek Gminy o lokalizację przedmiotowej inwestycji mógł ustalić warunki lokalizacji sieci kanalizacji sanitarnej zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie w sprawie, ale nie miał kompetencji do ingerowania w zaprojektowany zasięg tej inwestycji. Dlatego żądanie skarżących co do objęcia ich nieruchomości przedmiotową budową sieci kanalizacji sanitarnej, jako żądanie niemające podstawy w przepisie prawa materialnego, nie mogło stanowić przesłanki do przyznania im statusu stron w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 u.p.z.p., bowiem właściwe zastosowanie wymienionych przepisów w niniejszej sprawie warunkowało wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji oddalenie skargi przez Sąd Wojewódzki. W przeprowadzonym postępowaniu sądowym nie mogło dojść do naruszenia przepisów wymienionych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż Sąd Wojewódzki rozpoznaje sprawy na podstawie przepisów proceduralnych ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie należy wskazać, że Sąd Wojewódzki w sposób prawidłowy przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, w szczególności dokonał właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zauważyć przy tym należy, że istotne ustalenia faktyczne zawarte w zaskarżonym wyroku wynikały z dokumentacji projektowej stanowiącej podstawę wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji. Z kolei okoliczności podnoszone przez skarżących nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt, że realizacja inwestycji określonej decyzją z 2 maja 2017 r. oznacza, że skarżący nie będą mogli przyłączyć swoich nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, nie stwarzał po ich stronie uprawnienia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Również powoływany przez skarżących spadek wartości nieruchomości nie stanowi okoliczności świadczącej o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzja wydana przez organ pierwszej instancji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawiera rozstrzygnięć odnoszących się do nieruchomości skarżących, a tym bardziej ograniczających ich prawa do korzystania z własności nieruchomości. Tym samym chybiony okazał się zarzut dotyczący art. 140 k.c. Nieuprawniony jest też zarzut naruszenia art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, stanowiącego o prawie do skutecznego środka odwoławczego. Jak wykazane zostało wyżej, stwierdzenie braku legitymacji skarżących do złożenia odwołania podyktowane było ustaleniami o barku ich interesu prawnego, gdyż zaskarżona przez nich decyzja nie dotyczy żadnych uprawnień bądź obowiązków skarżących, wynikających z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.