I OSK 1828/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 880/17 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 lutego 2018r. sygn. akt II SA/Bk 880/17, oddalił skargę Gminy B[...] na decyzję Wojewody P[...] z dnia 28 [...] r. nr W[...]w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 30 lipca 2014r. J[...] zwróciła się do Prezydenta Miasta B[...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którą określiła jako "działka o aktualnym numerze 148 obr. 13 (zwrot z działki 188[...] i 188[...])". Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2014r. Wojewoda P[...] wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę B[...]. W piśmie z dnia 2 lutego 2015r. pod wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podpisali się także W[...] i R[...] jako spadkobiercy poprzednich właścicieli. Starosta B[...] decyzją z 26 [...] r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wojewoda P[...] decyzją z dnia 13 września 2016r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując na konieczność ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Kontynuując postępowanie, Starosta B[...] decyzją z dnia 8 czerwca 2017r. stwierdził, że nieruchomość położona w obrębie ewidencyjnym nr 13 B[...] Północny, oznaczona jako działka nr 18[...] , o powierzchni 0,0544ha (powstała z podziału działki nr 188/3 o powierzchni 0,2379ha), stanowiąca własność Gminy Białystok, stała się zbędna na cel wywłaszczenia i z tego powodu należy dokonać jej zwrotu na rzecz J[...], R[...] i W[...] w udziale po 1/3. Starosta, na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 3.410,93zł i zobowiązał każdego z wnioskodawców do jego zwrotu w wysokości: 1.136,97zł – J[...] i po 1.136,98zł – R[...] i W[...]. Ponadto organ zatwierdził, na podstawie art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej przywoływana jako "u.g.n.", podział nieruchomości tworzący podlegającą zwrotowi działkę nr 188/21. W odwołaniu od ww. decyzji Gmina B[...] wniosła o jej uchylenie i stwierdziła, że pierwszorzędne znaczenie w sprawie powinny mieć zdjęcia lotnicze pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W[...]. Jej zdaniem, organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, tj. działce nr 188/3, w oderwaniu od całej nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia 16 marca 1976r. obejmującej obszar o powierzchni ponad 110ha, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany w postaci wybudowanych Warszawskich Zakładów Telewizyjnych "Unitra" w B[...]. Decyzją z dnia 28 września 2017r. Wojewoda P[...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy odwołując się do art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. wskazał, że przy podejmowaniu decyzji o zwrocie nieruchomości konieczne jest zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia oraz dokonanie oceny czy, a także kiedy, cel ten został zrealizowany. Zdaniem Wojewody, powyższe okoliczności zostały w przedmiotowej sprawie wystarczająco wyjaśnione. Ustalono, że decyzją z dnia 7 kwietnia 1975r. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B[...] zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji w postaci rozbudowy Zakładu Podzespołów Telewizyjnych T-162 w B[...] ul. S[...]. Przedmiotową decyzją część działki nr 7[...], obręb 2[...], została przeznaczona pod tę rozbudowę. Prezydent Miasta B[...] decyzją z dnia 16 marca 1976r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w B[...] w dzielnicy B[...]. Wywłaszczeniem objęta została m.in. działka nr 7[...]4 o powierzchni 544m2 z przeznaczeniem pod budowę zakładów telewizyjnych. Za przejętą nieruchomość zostało przyznane odszkodowanie w wysokości 7.833,60zł, ustalone na podstawie operatu szacunkowego. Według Wojewody, na części nieruchomości, o zwrot której wystąpili spadkobiercy byłych właścicieli, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Potwierdzają to dowody zgromadzone w toku postępowania. Z protokołu oględzin oraz z załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, że teren objęty wnioskiem jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, chwastami oraz drzewami i krzewami z samosiewu. Na terenie wywłaszczonej działki występują liczne nierówności, gdzieniegdzie znajduje się gruz (fragmenty płyt betonowych). Nie stwierdzono widocznych trwałych elementów zagospodarowania terenu. Realizacji na obszarze dawnej działki nr 7[...]4 celu wywłaszczenia nie potwierdza dokumentacja budowy W[...] Zakładów T[...]w B[...]. Dowodów na tę okoliczność nie przedstawiła także odwołująca się Gmina. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza również, iż na wywłaszczonym terenie zrealizowano cel powiązany z główną rozbudową np. tereny zielone lub strefy ochronne niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania zakładu produkcyjnego. Za niezasadny Wojewoda uznał również zarzut skoncentrowania się przez Starostę wyłącznie na fragmencie nabytej nieruchomości, wydzielonej działce nr 188/21 o powierzchni 0,0544ha, w oderwaniu od całej nieruchomości (około 110ha) przejętej na własność Skarbu Państwa. Zdaniem Wojewody, odwołujący się w żaden sposób nie udowodnił, że na zwracanej nieruchomości kiedykolwiek w przeszłości zrealizowano cel wywłaszczenia, jak też, że po zrealizowaniu tego celu doszło do późniejszej zmiany przeznaczenia lub sposobu użytkowania nieruchomości. Zatem, Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, zaś zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do oceny stanu faktycznego. Inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia nie została na zwracanym fragmencie nieruchomości zrealizowana, a więc poprzedni właściciele lub ich spadkobiercy mogą skutecznie dochodzić jej zwrotu. W skardze do Sądu I instancji, Gmina B[...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.a.", oraz art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w B[...] stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji wskazał na art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., a następnie za zgodne z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. uznał ustalenia organów w kwestii realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu I instancji w toku postępowania prawidłowo ustalono, że wywłaszczona działka nr 71/4 (w skład której wchodzi działka zwrócona) została przeznaczona pod realizację kompleksu o nazwie rozbudowa W[...] Zakładów T[...] w B[...]. Plan realizacyjny inwestycji zatwierdzono decyzją z dnia 7 kwietnia 1975r. Z dokumentów archiwalnych istotnie nie wynika, że Zakłady zrealizowano. Przede wszystkim informacje udzielone przez Urząd Miejski w B[...] przy piśmie z dnia 3 czerwca 2016r. (uwierzytelniona kopia szkicu polowego z listopada 1979r. oraz kopie map archiwalnych z 1985r.) nie dowodzą realizacji celu wywłaszczenia, wbrew konkluzji zawartej w treści tego pisma. Także następca prawny Zakładów, Spółka B[...], nie potwierdziła, aby była w posiadaniu dokumentów wskazujących na realizację celu wywłaszczenia na obecnej działce nr 188/3 (vide: pismo z dnia 27 czerwca 2016r.). Również bardzo obszerna archiwalna dokumentacja budowy przekazana przez Urząd Miejski w Białymstoku przy piśmie z dnia 21 kwietnia 2016r. nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że cel wywłaszczenia zrealizowano. Analiza tej dokumentacji wskazuje, że jeszcze w grudniu 1978r. część terenu nie została przekazana wykonawcy. Brak jest dokumentacji z lat późniejszych, w tym brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o zrealizowaniu na działce wnioskowanej do zwrotu infrastruktury samego Zakładu i urządzeń towarzyszących. Także oględziny tego terenu przeprowadzone w dniu 10 maja 2016r. nie potwierdziły trwałej zabudowy lub trwałego zagospodarowania. Fragmenty gruzu czy inne fragmenty betonowe stwierdzone na poddanym oględzinom terenie nie dowodzą w sposób niewątpliwy realizacji Zakładu. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu nieuzyskania zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaniechanie w tym zakresie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W aktach administracyjnych na k. 368 znajduje co prawda zdjęcie lotnicze z 1976r., niemające charakteru dokumentu urzędowego, na którym teren działki nr 1[...] wydaje się nie być zalesiony a w jakiś sposób zagospodarowany (sposób zagospodarowania jest jednak niemożliwy do ustalenia na podstawie zdjęcia), jednakże nie dowodzi to realizacji celu wywłaszczenia. Z obszernej dokumentacji archiwalnej wynika, iż prace przygotowawcze do realizacji Zakładów trwały przez pewien dłuższy czas, zatem nie można wykluczyć, że teren był przygotowywany pod inwestycję. Nie dowodzi to jeszcze jej realizacji, zwłaszcza że ustalenie tej realizacji wykluczają wyniki oględzin, podczas których nie stwierdzono żadnego trwałego zagospodarowania terenu. Także na dowód realizacji Zakładu ani jego następca prawny, ani strona skarżąca nie przedstawili dowodów jednoznacznie przesądzających tę realizację. Sąd I instancji podkreślił również, że w tej sprawie organ badał i ustalił wyłącznie brak realizacji celu wywłaszczenia na terenie działki zwróconej, co nie oznacza, że na innym fragmencie ponad 110ha wywłaszczonego terenu część Zakładu mogła zostać zrealizowana. Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy. Skoro wnioskodawcy zwrócili się o zwrot części wywłaszczonej od ich spadkodawców nieruchomości, to w odniesieniu do tej części należało przeprowadzić postępowanie, co też organ prawidłowo uczynił. Ani organy, ani Sąd nie zakwestionowały trafności spostrzeżeń skarżącego, iż faktycznie celem wywłaszczenia był kompleks zabudowy i zagospodarowania składający się na Zakłady Podzespołów, a w skład tego kompleksu mogły wchodzić nie tylko zabudowania, ale również i niebudynkowe zagospodarowanie terenu. Nie wykazano jednak, aby sporna część pozostawała w jakimkolwiek funkcjonalnym związku z innym terenem wykorzystanym na cel wywłaszczenia. Według protokołu oględzin z dnia 10 maja 2016r. oraz dołączonej dokumentacji zdjęciowej teren zwróconej działki jest opuszczony, niezagospodarowany i zajęty przez swobodnie rosnącą roślinność, jak też nie stanowi fragmentu jakiejś większej, celowo zagospodarowanej całości. Według Sądu I instancji ustalenie, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia nie pozwala również podzielić stanowiska organu, iż dopiero później zaniechano wykorzystywania spornego terenu zgodnie z celem wywłaszczenia. Taka sytuacja jak opisuje organ wykluczałaby zwrot, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 1[...]1 jednakże nie wystąpiła ona w rozpoznawanym przypadku. Sąd I instancji dodał także, że w stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej decyzji mamy do czynienia z normatywną definicją przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.), która to definicja nie obowiązywała w dacie wywłaszczenia. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1998r., zaś przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w dniu 22 września 2004r. Zastosowanie tych terminów do wywłaszczeń mających miejsce przed wejściem w życie art. 137 u.g.n. byłoby zatem zastosowaniem prawa wstecz, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza że nie obowiązuje szczególny przepis intertemporalny zezwalający na takie stosowanie. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11, jak długo "wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji". Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że nie budzi jego zastrzeżeń zmiana stanowiska organu I instancji, który w pierwszej wydanej w sprawie decyzji z dnia 26 lipca 2016r., odmówił zwrotu nieruchomości, zaś w kolejnej z dnia 8 czerwca 2017r., ten zwrot orzekł. Podkreślono, że po uchyleniu pierwszej decyzji nastąpiło uzupełnienie materiału dowodowego o obszerną dokumentację archiwalną dotyczącą budowy Zakładów, która nie potwierdziła w sposób niebudzący wątpliwości realizacji celu wywłaszczenia na działce objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd podzielił również ocenę i rozstrzygnięcie organów odnośnie ustalenia wysokości odszkodowania. Stwierdził, że operat szacunkowy, w którym ustalono wysokość zwaloryzowanego i wypłaconego poprzednim właścicielom działki odszkodowania na kwotę 3.410,93zł został sporządzony w sposób jasny i prawidłowy pod względem formalnym. Nie budzi również wątpliwości fakt zatwierdzenia zaskarżoną decyzją podziału wydzielającego z działki nr 1[...]3 działkę nr 18[...]1 podlegającą zwrotowi, którego to podziału dokonano na podstawie art. 96 ust. 1b u.g.n. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina B[...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, co do istoty oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 134 P.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności, czy na działce nr 188/21 były wybudowane budynki, budowle lub inne obiekty budowlane związane funkcjonalnie z W[...] Zakładami T[...] w B[...], a następnie rozebrane, na co wskazują fragmenty płyt betonowych i gruzu znajdującego się na przedmiotowej działce oraz zdjęcia lotnicze; 2) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., poprzez uznanie, iż część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel ten został osiągnięty poprzez wybudowanie W[...] Zakładów T[...]w B[...], co jest zgodne z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, iż bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności, czy na działce nr 18[...]1 były wybudowane budynki, budowle lub inne obiekty budowlane związane funkcjonalnie z W[...] Zakładami T[...] w B[...], które następnie zostały rozebrane. W powyższym zakresie wypada wskazać, iż Sąd I instancji ferując zaskarżony wyrok dysponował kompletnym materiałem dowodowym sprawy, na podstawie którego organy poprawnie i z poszanowaniem reguł art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ustaliły, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany na działce objętej żądaniem zwrotu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, iż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło decyzją z dnia 16 marca 1976r. na wniosek W[...] Zakładami T[...] w B[...] pod budowę zakładu produkcyjnego, co stanowiło wykonanie decyzji z dnia 7 kwietnia 1975r. zatwierdzającej plan realizacyjny dotyczący rozbudowy Zakładu P[...] T[...] T-162 w B[...]. Pozyskana w toku postępowania wyjaśniającego obszerna dokumentacja z Archiwum Państwowego w B[...], a także dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie oględzin nieruchomości, pozwoliła organom administracji na wyprowadzenie wniosku o braku realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu. Organy w szczególności ustaliły, iż pomimo wieloletnich przygotowań do realizacji ww. inwestycji, trwających już od 1973r., cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działce objętej żądaniem zwrotu. Kwestię tą należycie ustaliły organy administracji, a Sąd I instancji trafnie nie znalazł dostatecznych powodów do jej podważenia. Nie sposób bowiem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że o realizacji celu wywłaszczenia na ww. działce może świadczyć aktualny sposób jej zagospodarowania. Skoro działka ta stanowi nieużytek, na którym znajdują się m.in. fragmenty porzuconych i zniszczonych płyt betonowych i pozostawionego gruzu, to nie sposób wyprowadzić wniosku o zrealizowaniu na tym terenie jakiegokolwiek świadomego zamierzenia. Tym bardziej, że przedmiotowa działka znajduje się poza terenem zakładu produkcyjnego, który został zrealizowany na gruntach sąsiednich. Stanowisko skarżącej kasacyjnie o tym, iż na terenie przedmiotowej działki został zrealizowany w przeszłości cel wywłaszczenia, a aktualny stan działki jest następstwem zmiany sposobu jej zagospodarowania dokonanego już po realizacji celu wywłaszczenia, nie znajduje potwierdzenia w jakichkolwiek okolicznościach sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc powyższe stanowisko w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła jakichkolwiek dowodów potwierdzających powyższą okoliczność, w szczególności – pomimo zobowiązania – nie przedstawiła zdjęć lotniczych mających obrazować etapy realizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto wypada dostrzec, iż trafne jest stanowisko zarówno organów, jak i Sądu I instancji o braku podstaw do zaaprobowania poglądu, iż na wywłaszczonym terenie przewidziano zagospodarowanie w postaci terenów zielonych lub stref ochronnych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania zakładu produkcyjnego. Odnaleziona w toku postępowania administracyjnego dokumentacja techniczna przeczy temu stanowisku, podobnie jak wyniki oględzin przeprowadzone przez organ I instancji, które potwierdzają brak śladów realizacji jakiegokolwiek celu wywłaszczenia na nieruchomości wnioskowanej do zwrotu, w tym także terenów zielonych lub stref ochronnych zakładu produkcyjnego. Nieruchomość jest bowiem niezagospodarowanym nieużytkiem, porośniętym trawą i drzewami. Tym samym zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. uznać należy za bezzasadny Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. należy wskazać, iż przepis ten stanowi, iż – co do zasady, a wyjątek w tym zakresie przewidziany nie ma zastosowania w niniejszej sprawie – sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Natomiast pominięcie, podczas ustalania okoliczności sprawy, niektórych dowodów, w szczególności ewentualne zaniechanie ich przeprowadzenia nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się gromadzenia dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.). Tak sformułowany zarzut został w skardze kasacyjnej postawiony i był już przedmiotem oceny. Skarga kasacyjna nie przywołuje jednocześnie okoliczności mogących wskazywać na naruszenie normy prawnej określonej w art. 133 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. uznać wypada za chybiony. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. należy wskazać, iż zarzut ten został wadliwie sformułowany, poprzez błędne określenie naruszonego przepisu, które pomija przybliżenie konkretnych jednostek redakcyjnych owego artykułu. Tak sformułowana skarga kasacyjna generalnie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia, wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004r. sygn. akt GSK 356/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wypada wskazać, iż został on postawiony nieadekwatnie do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, iż skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych, w szczególności nie wykazał, iż wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji tyczące tego, że na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, który następnie uległ zmianie, to w rezultacie brak jest podstaw do twierdzenia, że zaskarżonym wyrokiem zaakceptowano błędną subsumpcję stanu faktycznego sprawy do przepisów u.g.n. stanowiących podstawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji jej zbędności na cel wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.). Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieskuteczny. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.