II SA/Wr 745/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę byłego schroniska młodzieżowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący inwestor wniósł o pozwolenie na przebudowę i rozbudowę schroniska na budynek z pokojami gościnnymi i parkingiem. Według projektu zagospodarowania terenu obie działki wskazane w projekcie znajdują się na obszarze planu miejscowego, przy czym teren inwestycji na terenie oznaczonym symbolem D10 U, zaś teren przeznaczony na parking na terenie oznaczonym symbolem D15 MN/MW. Działka przeznaczona na parking jest niezabudowana (zieleń nieurządzona). Ze względu na wielkość i ukształtowanie terenu na działce zabudowanej inwestor planuje urządzenie na niej jedynie kilku miejsc postojowych. Na osobnej działce przeznaczonej pod parking dla obsługi budynku z pokojami gościnnymi zaplanowano urządzenie 33 miejsc postojowych. Działka ta położona jest około 70 metrów od budynku, jako działka osobna, niegranicząca z działką zabudowaną. Jak podkreślono, plan miejscowy nie określa wymaganej liczby miejsc postojowych i nie nakłada obowiązku ich urządzenia na terenie objętym inwestycją. Działka zabudowana ma powierzchnię około [...] m², zaś przeznaczona pod parking około [...]m², zatem łącznie powierzchnia inwestycji obejmuje ponad [...] m². Działka zabudowana nie jest wpisana do rejestru zabytków, jednak znajduje się w strefie pełnej ochrony konserwatorskiej, ochrony krajobrazu i archeologicznej. Teren D.10 U przeznaczony jest pod zabudowę usługową z dopuszczalną modernizacją i rozbudową istniejącego budynku. Zaznaczono, że projekt podlega uzgodnieniu z WKZ (art. 39 ust. 3 p.b.). Inwestor dołączył decyzję pozytywnie uzgadniającą na podstawie art. 29 u.d.p. lokalizację zjazdu z drogi gminnej na działkę niezabudowaną. Według wizualizacji działka zabudowana położona jest na stoku nachylonym w kierunku ulicy, z uwagi na jej ukształtowanie i sposób zabudowy podlegający ochronie konserwatorskiej nie jest możliwe urządzenie na niej wymaganej liczby miejsc postojowych. Według mapy dla celów projektowych planowane miejsca postojowe na działce niezabudowanej będą zajmowały całą jej powierzchnię. W pierwotnym wniosku inwestor określił działkę niezabudowaną jako dzierżawioną, ale następnie nabył od gminy prawo jej własności. W umowie notarialnej podano przeznaczenie działki w planie miejscowym z 2005 r. (teren D15 MN/MW) jako teren zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającą funkcją usługowo-sezonową, z dopuszczeniem uzupełniającej zabudowy gospodarczej związanej z funkcją mieszkalną budynku. W ewidencji gruntów działka ta to zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp) i grunty orne R IVa. Akt zawiera wniosek o odłączenie kupowanej działki z dotychczasowej księgi wieczystej i założenie dla niej nowej księgi wieczystej. Przed zakupem tej działki starosta na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentów "zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić na terenie objętą planowaną inwestycją budowlaną stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów z których korzystają osoby niepełnosprawne) zgodnie z wytycznymi Wojewody D. zawartymi w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r." Postanowienie wskazując na objęcie inwestycją obu działek nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego wniosek nie spełnia wymagań § 18 ust. 1 w.t. W aktach sprawy nie ma decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Jak wyjaśnił inwestor w nawiązaniu do tego postanowienia "zgodnie wytycznymi Wojewody D. zawartymi w decyzji z [...] grudnia 2014 roku miejsca postojowe winny być urządzone na terenie należącym do inwestora i mieć charakter trwały oraz muszą znajdować się na terenie objętym planowaną inwestycją budowlaną". W związku z tym inwestor nabył prawo własności działki, spełniając przez to powyższy wymóg. W aktach sprawy nie ma decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. (być może nie są to dwie decyzje, lecz strony mylnie wpisują datę jednej decyzji). W oparciu o powyższy materiał procesowy starosta odmówił wydania pozwolenia na budowę. Według decyzji pierwszej instancji, z § 18 w.t. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) wynika niewątpliwie, że miejsca postojowe muszą znajdować się na terenie objętym planowaną inwestycją budowlaną (wyrok II OSK 1498/06). Zdaniem starosty inwestycja realizowana jest na działce zabudowanej, gdzie przewidziano urządzenie trzech miejsc postojowych, nie zaś na działce niezabudowanej niesąsiadującej z tą działką. Starosta powołał się też na wskazówki zawarte w poprzednich decyzjach Wojewody D., których nie przytoczył, jak też nie dołączył tych decyzji. Wobec bezskutecznego upływu terminu do usunięcia naruszeń, należało zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. wydać decyzję odmowną. W odwołaniu skarżący zarzucił, że inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych na działce, na której jest realizowana inwestycja, co wynika z wyroków II OSK 969/13 i 719/11 oraz II SA/Kr 722/14, II SA/Sz 1004/12, których tezy prawne przytoczył. Jak wskazał, w wyroku II OSK 1736/14 uznano pogląd prawny wyrażony w wyroku II OSK 1498/06 jako związany ze stanem faktycznym tej sprawy. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ nie przeprowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w szczególności zaś nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku i projektu budowlanego w zakresie nowych uchybień, które wskazał następnie jako podstawę odmowy. Jak zauważył organ, obie działki wskazane przez inwestora położone są w obrębie geodezyjnym [...]. Organ podtrzymał stanowisko pierwszej instancji, że przepis § 18 w.t. zawiera wymóg urządzenia miejsc postojowych na działce objętej realizacją inwestycji. Urządzenie tam jedynie trzech miejsc postojowych narusza ten przepis (patrz wyroki II OSK 719/11 i 1498/06). Urządzenie pozostałych miejsc na osobnej działce oddalonej około 80 metrów, nie spełnia wskazanego wymogu. Organ przyjął ponadto, że urządzenie miejsc postojowych na osobnej działce stanowi planowane zamierzenie budowlane, jednak niezgodnie z planem miejscowym z 2005 r. (Dz. Urz. Woj. D. Nr [...], poz. [...]). Działka należy bowiem do terenu D15 MN/MW przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową, zaś uzupełniająca zabudowa gospodarcza powinna być związana z funkcją mieszkalną budynku. Działka w części graficznej posiada oznaczenia MN (zabudowa jednorodzinna), MW (wielorodzinna) i ZP (zieleń parkowa). Urządzenie tam wyłącznie miejsc postojowych jest wykluczone. W skardze do sądu administracyjnego inwestor podtrzymał zarzut naruszenia § 18 w.t. oraz zarzucił naruszenie § 64 p.m. przez przyjęcie, że uniemożliwia on urządzenie na osobnej działce miejsc postojowych, a ponadto art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. przez błędne pouczenie o możności wniesienia sprzeciwu. Skarżący podkreślił, że z uwagi na ograniczenia prawne i faktyczne nie jest w stanie urządzić odpowiedniej liczby miejsc postojowych na jednej nieruchomości. Z kolei przepis § 64 ust. 3 p.m. zawiera odesłanie do § 5 ust. 1 pkt 6m p.m. określającego sposób urządzania parkingów, czyli jest to na tej działce dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Nie odniósł się przy tym do dodatkowych zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nowe zarzuty zgłoszone w skardze były oczywiście bezzasadne. Określenie w planie miejscowym technicznego sposobu urządzenia parkingów wcale nie ustanawia dopuszczalności takiego zagospodarowania terenu lub konkretnej działki w oderwaniu od ustalonego ich przeznaczenia. Naruszenie art. 107 k.p.a. w podanym zakresie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie występuje typowy stan faktyczny polegający na prawnej i faktycznej niemożności urządzenia wymaganej liczby miejsc parkingowych na terenie lub działce objętych zamierzoną inwestycją budowlaną. Wymaga wówczas rozstrzygnięcia, czy przepis § 18 w.t. zabrania w ogóle zagospodarowania takiego terenu lub działki w sposób przewidziany w planie miejscowym i wbrew legalnemu poza tym zamierzeniu inwestycyjnemu właściciela działki. Wbrew przeświadczeniu organu zagadnienie to rozstrzygane jest jednolicie w kierunku ochrony konstytucyjnych i ustawowych uprawnień właściciela, których nie może przekreślić przepis rozporządzenia wykonawczego, szczególnie wobec sposobu jego sformułowania. Przepis ten charakteryzowany jest jako ogólny i nieostry, w szczególności niezawierający wyraźnego nakazu urządzenia miejsc postojowych na działce budowalnej podlegającej zagospodarowaniu. Trafnie więc skarżący zarzucał bezzasadność odmiennej wykładni § 18 w.t. przyjętej w pierwszej instancji oraz podtrzymanej przez organ wbrew tezom prawnym orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zwraca uwagę, że urządzenie miejsc postojowych wcale nie musi być objęte zamierzeniem budowlanym, zatem nie musi zostać umiejscowiona na terenie do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz wystarcza uzyskanie przez inwestora prawa najmu lub dzierżawy terenu pod miejsca postojowe (wyroki II OSK 1736/14 i 2801/16, 864/11) lub zagwarantowanie tego prawa w umowie przewidującej oddanie właścicielowi budynku miejsc postojowych pod zakończeniu budowy. W stanie faktycznym nin. sprawy oznacza to, że inwestor został błędnie wezwany do uzupełnienia dokumentacji przez wskazanie wymaganej liczby miejsc postojowych na terenie działki zabudowanej objętej przebudową, zaś decyzja odmowna wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 3 i ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z § 18 ust. 1 w.t. Należało uwzględnić, że inwestor nie został wezwany do usunięcia nieprawidłowości polegającej na braku zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym w zakresie miejsc postojowych albo na braku dołączenia umowy zapewniającej urządzenie tych miejsc po zakończeniu budowy. Sąd podziela pogląd, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany co oznacza, że organ obowiązany jest dołożyć wszelkich starań aby wesprzeć inwestora w realizacji przysługującego mu prawa zabudowy (A. Ostrowska w Komentarzu do art. 35 p.b. część 10). Jak wskazano w powołanym Komentarzu, organ powinien nie tylko w sposób pełny i precyzyjny przedstawić w postanowieniu dostrzeżone nieprawidłowości, ale ponadto wyjaśnić w porozumieniu z inwestorem zasadność zastrzeżeń do projektu i prawidłowość argumentacji inwestora kwestionującej ich istnienie, przy czym nieprawidłowości do których usunięcia nie był inwestor wezwany, nie mogą być podstawą decyzji odmownej. Decyzja taka w sposób istotny narusza art. 35 ust. 3 p.b. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie jest przy tym bezwzględnie wymagane stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ może uzupełniająco wezwać inwestora do usunięcia nieprawidłowości korzystając z art. 136 k.p.a. (cytowane dzieło teza 11). Wymaga dodatkowo wskazania, że organ z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. pominął w rozważaniach występujące w nin. sprawie okoliczności faktyczne. Nie było pewne, czy inwestor objął wnioskiem jedno zamierzenie inwestycyjne, polegające na przebudowie i rozbudowie budynku na określonej działce budowlanej oraz urządzeniu wymaganej liczby miejsc postojowych na tej działce czy w innym dozwolonym miejscu, czy też ponadto drugie, polegające na urządzeniu parkingu na odrębnej działce budowlanej, przy czym nie chodzi tutaj o treść wniosku, lecz jego ocenę prawną. Pojęcie prawne "działka budowlana" nie jest do końca jednoznaczne. W cyt. komentarzu (przy art. 34 część 8) wymaga się, aby działka budowlana stanowiła teren jednolity, czyli obejmowała działki bezpośrednio graniczące ze sobą. W ramach prawa budowlanego w szerokim ujęciu pojęcie "działka budowlana" rozumiane jest w sposób określony w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., powtórzony ostatnio w noweli do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (§ 3 pkt 1a w.t. dodany w Dz. U. z 2017 r., poz. 2285 i niestosowany w nin. sprawie wobec brzmienia § 2 ust. 1 noweli), czyli w szczególności jako nieruchomość gruntowa lub działka gruntu. Jak już wyjaśnił tut. Sąd (wyrok II SA/Wr 527/15) oznacza to możność wyodrębnienia działki budowlanej według kryteriów prawa cywilnego lub geodezyjnego. W ujęciu ewidencyjnym działki inwestora z pewnością nie stanowią jednej działki budowlanej. Samo pojęcie nieruchomości jest różnie rozumiane w ujęciu u.g.n., kodeksu cywilnego lub wieczystoksięgowym. Wymaga się jednak raczej, aby nieruchomość gruntową tworzyły działki ujawnione w jednej księdze wieczystej. Kryterium tego nie spełniają więc zapewne działki wskazane przez inwestora (umowa sprzedaży działki niezabudowanej zawierała wniosek o założenie księgi wieczystej, nie zaś o przyłączenie jej do księgi dla działki zabudowanej). Organ jednak nie rozważył, czy i jakie znaczenie ma dla rozstrzygnięcia sprawy objęcie wnioskiem o pozwolenie na budowę obu działek, stanowiących przypuszczalnie dwie działki budowlane. Sąd administracyjny nie jest powołany do wyręczania organu w rozważaniu istotnych okoliczności sprawy. Sąd potwierdza w obecnym stanie sprawy ocenę prawną organu, że zamiar urządzenia miejsc postojowych na obszarze całej działki budowlanej przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową, narusza § 64 ust. 1 p.m. Inwestor realizuje na osobnej działce budowlanej zabudowę o charakterze niemieszkalnym. Teoretycznie, gdyby była to zabudowa mieszkalna, można byłoby próbować wykładni planu miejscowego zmierzającej do pogodzenia obu przedsięwzięć, jako realizowanych na terenach o tożsamym przeznaczeniu. W stanie faktycznym nin. sprawy było to niedopuszczalne. Jednak, jak wskazano, wydanie decyzji odmownej bez podstawy w art. 35 p.b. było przedwczesne. O ile odmowa uwzględnienia wniosku inwestora w odniesieniu do parkingu mogła nie budzić zastrzeżeń, to nie jest wykluczone dokonanie przez inwestora odpowiedniej zmiany wniosku lub wskazanie innej lokalizacji miejsc postojowych dostępnych według umowy cywilnoprawnej. Do pierwszej instancji raczej niż do organu należy skierować uwagę, że niedopuszczalne jest powołanie w uzasadnieniu decyzji dokumentu, który nie znajduje się w aktach sprawy, omawianego przy tym jakby powinien być znany, a przy tym bez podania jego treści. Stanowi to istotne naruszenie art. 80 k.p.a. dyskwalifikujące uzasadnienie rozstrzygnięcia, a na co organ powinien zwrócić uwagę. Organ powinien zatem przy prawidłowym wykorzystaniu art. 35 ust. 3 p.b. i art. 136 k.p.a. uzyskać od inwestora wskazanie dopuszczalnej lokalizacji miejsc postojowych towarzyszących inwestycji, oczywiście usytuowanych poza działką zabudowaną. Inwestor zaś we współdziałaniu z organem powinien dostosować wniosek do wymogów ustawowych. W zależności od wyników uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ orzeknie w jeden ze sposobów przewidzianych w art. 138 k.p.a. (którego wyboru Sąd oczywiście nie narzuca) uwzględniając jednak przedstawioną wykładnię (art. 153 p.p.s.a.). Z tych względów oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.