II OSK 1148/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1384/15 w sprawie ze skargi J. H. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1384/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. H. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanej dalej "SKO", w T. z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Burmistrz D., na wniosek E. B. i A. P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o funkcję usługowo-handlowo-mieszkalną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w D. Organ I instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej terenu. W tym celu został wyznaczony teren analizowany. Dokonując analizy ustalono, że w tym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa, usługowa i handlowa, która dostępna z tej samej drogi pozwala na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Odnośnie zaś parametrów zabudowy, organ wskazał, że tą kwestię reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Na tej też podstawie ustalono następujące parametry planowanej na ww. działkach zabudowy: linię zabudowy, średni wskaźnik powierzchni zabudowy (około 53,52%), wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jako średnia arytmetyczna), kąt nachylenia głównych połaci dachowych, wysokość kalenicy, geometrię dachu. Dojazd do działki objętej inwestycją następował będzie z ul. [...] i [...]. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor załączył oświadczenie Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w D. potwierdzające możliwość ustalenia warunków technicznych dla dostawy wody i odprowadzania ścieków w sanitarnych. Inwestor posiada uzgodnienia w zakresie możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i gazowej. Przedmiotowe działki nie są działkami rolnymi. Inwestycja zgodna jest także z przepisami odrębnymi. W decyzji ustalono także ilość miejsc parkingowych. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego urbanistę. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. M. i J. H.. Zaskarżoną decyzją SKO w T. utrzymało w mocy ww. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia ww. decyzji o warunkach zabudowy. W jego ocenie, planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji jaka występuje w obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy wynika, że planowane przedsięwzięcie ma być realizowane w centrum miasta D.. Funkcja usługowa zlokalizowana jest głównie w parterach i przyziemiach obiektów mieszkalnych jedno i wielorodzinnych po obu stronach ul. [...]. Następnie organ podniósł, że w zaskarżonej decyzji Burmistrz dopuścił możliwość lokalizacji zabudowy bezpośrednio przy granicy z działką [...] lub w odległości 1,5 m od granicy z działką [...], co całkowicie zakwestionowali odwołujący. W tej kwestii organ stwierdził, że także mamy do czynienia z kontynuacją funkcji albowiem z analizy wynika, że w obszarze analizowanym co do zasady zabudowa zlokalizowana jest w granicach działek, a nawet odwołujący się mają zlokalizowane budynki w granicy z działką nr [...]. Nadto podkreślił, że w niniejszej sprawie nie chodzi o zbliżenie planowanego budynku do granic działek odwołujących, lecz do granicy działki stanowiącej własność inwestora. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że analiza odwołań każe stwierdzić, że wyrażają one obawę, iż planowany budynek będzie negatywnie oddziaływał na nieruchomości sąsiednie choćby przez spowodowanie zacienienia. Zarzuty te zostały ocenione jako przedwczesne wobec faktu, że decyzja o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem w postępowaniu inwestycyjnym, zaś techniczne aspekty inwestycji rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. H. i A. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1384/15, oddalając skargę, powołał się na treść art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 56, art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 7 u.p.z.p. Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz ww. rozporządzenia aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem. W toku postępowania została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, w której określono obszar analizowany zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Następnie ustalono, że w analizowanym obszarze istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Opisane wyżej ustalenia faktyczne zostały szczegółowo przedstawione w załącznikach (tekstowych i graficznych) stanowiących integralną cześć decyzji organu I instancji i były przedmiotem szczegółowej analizy decyzji organu odwoławczego. W konsekwencji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi zarówno materialne, jak i formalne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co też uczyniły. Decyzja ta stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości. Nie przesądza, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p.). W ocenie Sądu, organy administracji publicznej podjęły zgodnie z art. 7 K.p.a. niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Zgromadzony materiał dowodowy został przy tym zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony jako całość, co czyni w konsekwencji zadość art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponadto kontynuacja funkcji planowanej zabudowy jest zachowana. Twierdzenia przeciwne skarżących są pozbawione jakiejkolwiek racji. Działki inwestycyjne nr [...] i [...] położone są w centrum D. przy ul. [...]. Po obu stronach tej ulicy znajdują się budynki mieszkalno-usługowe, co w sposób jednoznaczny potwierdza choćby dołączona do skargi kopia mapy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, właśnie w celu zachowania ładu przestrzennego, dostosowana jest do wysokości budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie, stanowiąc średnią arytmetyczną wysokości budynków zlokalizowanych na działkach [...] i [...], a także nawiązując do istniejącego już na działce [...] budynku. Gabaryty planowanej inwestycji, ustalone zostały na podstawie średnich wskaźników istniejącej już zabudowy na terenie analizowanym. Skarżący zaś dla potrzeb wniesionej skargi przedstawiają na dołączonej mapie, gabaryty planowanego budynku odbiegające w sposób zasadniczy od ustalonych i przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy, próbując tym samym wprowadzić Sąd w błąd. Tymczasem skarżący, co wynika jednoznacznie z treści skargi, mają pełną świadomość, że powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w obszarze inwestycji nie może przekraczać 53,52%. Także twierdzenie o tym, że z uwagi na kilkukrotnie większą powierzchnię działek inwestycyjnych, wielkość budynku będzie odbiegać od gabarytów jakimi cechuje się istniejąca zabudowa, jest o tyle przesadzone w ocenie Sądu, że w istniejącej zabudowie m.in. na działce nr [...] zlokalizowany jest już budynek o gabarytach większych niż budynki na sąsiednich działkach. Okoliczność, że sąsiednie nieruchomości, stanowiące własność skarżących, mają powierzchnię mniejszą niż powierzchnia działek inwestycyjnych nie może sama przez się determinować i ograniczać właściciela w sposobie zagospodarowania jego nieruchomości. W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień. Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znacznych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich (zob. wyrok NSA z 15 marca 2006 r., II OSK 634/05). Wszak jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego jest zasada wolności budowlanej, o której stanowi art. 4 Prawa budowlanego. Pozostaje ona jednocześnie publicznym prawem podmiotowym przysługującym każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy zachowaniu zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia organów obu instancji odpowiadają przepisom w zakresie ładu przestrzennego, co pozwalało na ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji nie można było uznać, że zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. H., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w całości, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszelkich okoliczności tej sprawy i przyjęcie zbieżnie z nieuzasadnionymi ustaleniami organów obu instancji, że planowany sposób zagospodarowania przez inwestorów działek o nr [...] i [...] położonych w D., nie narusza interesu osób trzecich, podczas gdy proponowany sposób zabudowy, biorąc pod uwagę ukształtowanie wyżej wymienionych nieruchomości wykluczy albo co najmniej ograniczy możliwość zagospodarowania działek sąsiednich w tym działki skarżącego, co z kolei pozostaje w sprzeczności z zasadą swobody zagospodarowania i działki przez jej właściciela. Ponadto zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie przy orzekaniu zasady dobrego sąsiedztwa w nim przewidzianej i dowolne przyjęcie, że planowana zabudowa stanowi kontynuacje istniejącej na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, zabudowy, podczas gdy w rzeczywistości planowana inwestycja znacznie przewyższa swoimi gabarytami istniejącą zabudowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, formułując zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. dotyczący ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich przez planowany sposób zagospodarowania na działkach nr [...] i [...], nie wykazała na czym miałoby polegać owe ograniczenie w zagospodarowaniu działek sąsiednich. W tym zakresie nie wskazano ani w zarzucie skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu do jakich konkretnie ograniczeń miałoby dość w zagospodarowaniu sąsiednich działek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano wyłącznie na duże gabaryty (wielkość) planowanej inwestycji na ww. działkach, jednak argumentację w tym zakresie nie odniesiono do ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich działek, lecz do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z tych względów należało uznać, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że zaskarżona decyzja nie narusza tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa", która wynika z ww. przepisu. Zasada ta za swój przedmiot czyni bowiem zabudowę znajdującą się w otoczeniu planowanej inwestycji, tj. czy zabudowa ta może stanowić punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy". Należy mieć na względzie, że omawiana zasada uzależnia zmianę w zagospodarowaniu przestrzennym na danym terenie gdzie nie obowiązuje plan miejscowy od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, czyli terenu, który nie ogranicza się tylko do bezpośrednich sąsiednich nieruchomości. Chodzi zatem o tereny położone w okolicy, tworzące pewną urbanistyczną całość. W celu przeprowadzenia analizy planistycznej organ wyznacza tzw. obszar analizowany, którego wyznaczenie powinno mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Jednak celem tej zasady nie jest odtworzenie podobnych czy takich samych parametrów nowej zabudowy, lecz wyłączenie wzięcie pod uwagę to jakie konkretnie parametry wynikają z zabudowy znajdującej się na terenie objętym analizą planistyczną. Te zaś istniejące parametry organ bierze pod uwagę przy zastosowaniu odpowiednich metod ustalania konkretnego parametru nowej zabudowy wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działania organu w tym zakresie nie są dowolne, ponieważ wynikają z przepisów prawa. W tym zakresie w skardze kasacyjnej wskazywano, że ustalenie wielkości nowej zabudowy na ww. działkach z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa. Jednak nie podważono skutecznie, że ustalenie tego parametru nastąpiło wadliwie, tj. w oparciu o błędnie ustalone granice terenu analizowanego. W tym zakresie w skardze kasacyjnej nie wskazano na naruszenie odpowiedniego przepisu ww. rozporządzenia, który wskazuję jak należy taki teren wyznaczyć. Podobnie w odniesieniu do ustalenia wielkości nowej zabudowy w skardze kasacyjnej nie przywołano przepisu, na podstawie którego można by stwierdzić, że w sprawie doszło do wadliwego ustalenia parametru zabudowy na podstawie średniej arytmetycznej (zgodnie z ogólną zasadą wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego). Wskazano tylko, że Sąd I instancji powołał się na budynek zrealizowany w czasach PRL. Jednak tego rodzaju argumentacja nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ przepisy obowiązującego prawa nie wyłączają spod analizy urbanistyczno-architektonicznej zabudowy powstałej w tzw. "słusznie minionej" epoce historycznej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należało uznać jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby w sąsiedztwie nie istniała co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.