I SA/Wa 1505/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi O. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz O. T. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania O. T., utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], odmawiającą O. T. i Z. T. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. złożonego przez poprzednich właścicieli hipotecznych M. i W. małżonków T., ustanowił prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonego w [...] przy [...] na rzecz O. T. w 1/2 części oraz Z. T. w 1/2 części. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2010 r., rep A nr [...] (umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i ustanowienia służebności gruntowej) Miasto [...] oddało w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat O. T. w 1/2 części i Z. T. w 1/2 części przedmiotową nieruchomość, czyli działki nr [...] (KW nr [...]) i nr [...] (KW nr [...]). Nieruchomości będące przedmiotem umowy z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), tj. 21 listopada 1945 r. stały się własnością gminy [...]. Z oświadczeń O. T. i Z. T., zawartych w § 4 ww. aktu notarialnego wynika, że są oni spadkobiercami właścicieli nieruchomości objętej księgą hipoteczną "[...]", tj. M. i W. małżonków T.. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. O. T. i Z. T. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Natomiast umową darowizny z dnia [...] sierpnia 2015 r., rep. A nr [...] Z. T. całe przysługujące mu udziały w prawach użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w W. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] darował na rzecz swojego brata O. T.. W tej sytuacji organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] odmówił O. T. i Z. T. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że sposób ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wypełnia dyspozycję art. 1 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 83, ze zm.), co oznacza, że zostały spełnione przesłanki przedmiotowe ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było natomiast ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki podmiotowe uprawniające do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ I instancji uznał, że z wykładni art. 1 ust. 4 powołanej ustawy wynika, że ustawodawca wyłączył stosowanie regulacji dotyczącej następstwa prawnego do podmiotów wymienionych w tej normie prawnej. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że następca prawny Z. T., czyli O. T., nie jest uprawniony na podstawie art. 1 ust. 4 ustawy do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, które jego poprzednik prawny uzyskał na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy po dniu 13 października 2005 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, O. T. złożył odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1565/15), podzieliło stanowisko organu I instancji co do aktualnej wykładni art. 1 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 1 ust. 4 powołanej ustawy należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on uprawnienie wyłącznie tym podmiotom, na rzecz których prawo to po dniu 13 października 2005 r. zostało pierwotnie przyznane, co tym samym wyklucza jego zastosowanie do następców prawnych takich osób lub podmiotów, które nabyły to prawo w drodze umowy cywilnoprawnej. Organ odwoławczy zaznaczył, że obowiązujący art. 1 ust. 4 ustawy otrzymał nowe brzmienie na podstawie art. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz.1371). W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw stwierdzono, że potrzeba wprowadzenia regulacji zaproponowanej w art. 1 pkt 1 lit. c projektu "wiąże się z faktem, że nie wszystkie postępowania w sprawie przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste na podstawie wymienionego powyżej przepisu dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy zostały zakończone do dnia wejścia w życie zmienianej ustawy (tj. do dnia 12 października 2005 r.), a nawet w wielu wypadkach toczą się do dnia dzisiejszego. Wobec dotychczasowego brzmienia ustawy, osoby takie nie miałyby możliwości skorzystania nie tylko z przywileju bezpłatnego przekształcenia, ale w ogóle nie byłyby uprawnione do wystąpienia z żądaniem przekształcenia uzyskanego przez nie prawa użytkowania wieczystego". Celem ustawodawcy było zatem "wyrównanie szans" podmiotów będących w tej samej sytuacji prawnej, którzy wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy złożyli w ustawowym terminie, a których wnioski nie zostały przez organ właściwy rozpoznane do dnia wejścia w życie ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie zostało zakwestionowane uprawnienie O. T. i Z. T. do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ale wyłącznie prawo O. T. do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w odniesieniu do udziału w 1/2 części nieruchomości, który nabył od swojego brata po dniu 13 października 2005 r. Niedopuszczalne jest, w ocenie organu, rozporządzenie prawami do gruntu prowadzące do powstania współwłasności i współużytkowania wieczystego na tym samym gruncie, co wynika zasadniczo z treści art. 232 k.c., który przewiduje oddanie w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym tylko gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Innymi słowy, stosownie do norm obowiązującego porządku prawnego nie może powstać czy też istnieć prawo użytkowania wieczystego na prywatnej własności bądź na współwłasności nieruchomości gruntowej osób fizycznych i Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Organ przywołał odpowiednie piśmiennictwo oraz orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdzające ten pogląd. Z uwagi zatem na brak możliwości przekształcenia udziału w 1/2 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, którą O. T. nabył w drodze darowizny od swojego brata, nie jest możliwe również przekształcenie nabytego przez niego udziału w tej nieruchomości na podstawie ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], a następnie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2010 r., gdyż doprowadziłoby to do sytuacji, w której 1/2 udziału w nieruchomości obciążona jest prawem użytkowania wieczystego, a w stosunku do pozostałej części O. T. przysługiwałoby prawo własności. Organ odwoławczy podkreślił, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 czerwca 2017 r., a zatem przy jej rozpatrywaniu, na podstawie art. 16 tej ustawy, zastosowano przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył O. T.. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w związku z art. 1 ust. 1a pkt. 2 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionego zarzutu. Wyjaśnił m.in. że w jego ocenie prezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia przepisów ustawy o przekształceniu na potrzeby niniejszej sprawy jest błędna i prowadzi do naruszenia przepisów analizowanej ustawy. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które zaprzecza wykładni prezentowanej przez organy obydwu instancji i prowadzi w rezultacie do podjęcia błędnej decyzji opartej na uznaniu, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 1 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy o przekształceniu. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy bardzo lakonicznie stwierdził, że nie podziela wykładni przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 166/16 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1618/13. Oba orzeczenia zostały stosunkowo niedawno podjęte i prezentują aktualne stanowisko w przedmiocie, którego dotyczy niniejsza sprawa, co w ocenie skarżącego ma bardzo istotne znaczenie w sprawie. Wobec powyższego skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Stan faktyczny i prawny kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości, zatem ponowne opisywanie go Sąd uznał za zbędne. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 83). W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji stoją na stanowisku, że dokonanie między braćmi, umową darowizny, przeniesienia udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, powoduje, że skarżący nie spełnia ustawowych kryteriów podmiotowych warunkujących możliwość przekształcenia posiadanego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem Sądu, zaprezentowana przez organy wykładnia art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, aczkolwiek wypracowana w toku żmudnej i szczegółowej analizy współzależności pomiędzy różnymi zapisami ustawowymi, kształtującymi uprawnienia poszczególnych kategorii użytkowników wieczystych nie powinna być stosowania w rozpatrywanej sprawie, ponieważ prowadzi do skutków prawnych nie znajdujących uzasadnienia ani w celach analizowanej regulacji, ani w ogólnie pojętych zasadach praworządności. Może również budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę co do zasady podziela pogląd zaprezentowany m.in. przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 99/12, zgodnie z którym z przepisu art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie wynika, aby prawo żądania przekształcenia przysługiwało następcom prawnym osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) po dniu 13 października 2005 r. Jednakże zaistniały w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny jest w ocenie Sądu na tyle specyficzny, że powyższa wykładnia nie może znajdować bezpośredniego zastosowania. Jak wynika z akt sprawy, prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem zostało przyznane skarżącemu i jego bratu w częściach równych (po ½ części) jako spadkobiercom rodziców, byłych współwłaścicieli nieruchomości. Istniało zatem jedno uprawnienie, które jedynie przysługiwało wspólnie obu braciom. W konsekwencji obaj, wraz z uzyskaniem w 2010 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, uzyskali prawo do żądania bezpłatnego przekształcenia tego prawa w prawo własności. Doszło do obrotu cywilnoprawnego między braćmi posiadanymi udziałami w prawie użytkowania wieczystego uzyskanego, już po wejściu w życie ustawy, a więc w sytuacji, w której przytoczona wyżej wykładnia uznaje, że uprawnienie do żądania przekształcenia nie powinno co do zasady podlegać przeniesieniu na nabywcę użytkowania wieczystego. O szczególnym charakterze rozpatrywanej sytuacji decyduje jednak okoliczność, że przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło umową darowizny pomiędzy dwoma współużytkownikami wieczystymi tej samej nieruchomości, którym w chwili zawierania umowy przysługiwało prawo do żądania przekształcenia. Co więcej, osoby te złożyły wspólnie wniosek o przekształcenie, a więc uznać należy, że dysponowały dobrze ukształtowaną ekspektatywą nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości. W tej sytuacji skutek prawny w postaci pozbawienia użytkownika wieczystego prawa przekształcenie użytkowania wieczystego we własność w wyniku zawarcia tego typu umowy darowizny wydaje się być nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego. Celem przepisów prawa nie może być bowiem tworzenie swoistych pułapek prawnych na obywateli, w szczególności w sytuacji, gdy za restrykcyjnym rozumieniem tego typu przepisów nie stoi żaden istotny interes społeczny, a w dodatku owe restrykcyjne skutki nie wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, a jedynie z ich wykładni, i to wykładni wymagającej żmudnej i szczegółowej analizy współzależności pomiędzy różnymi jednostkami redakcyjnymi zapisów ustawowych. W ocenie Sądu orzekającego, w niniejszej sprawie dobrze ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa własności nieruchomości zasługuje na ochronę, a jej zaniechanie godziłoby w zasady państwa prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1618/13 przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w obecnym stanie prawnym, umożliwia osobom objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. doprowadzenie do odwrócenia, w zakresie prawa rzeczowego, krzywdy wyrządzonej działaniem tego dekretu. Procedura, z której mogą skorzystać właściciele przeddekretowi, przewiduje w art. 7 ust.1 dekretu uzyskanie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) objętej dekretem nieruchomości. Jeśli uzyskanie prawa użytkowania wieczystego jest, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, obecnie możliwe, to możliwe są dalsze czynności zmierzające do restytucji majątku. Powrót do stanu własności wiedzie zaś poprzez przekształcenie tego prawa użytkowania wieczystego we własność, w drodze art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Uprawnienia tego nie można zatem określić jako niesprawiedliwego przywileju. Ponadto przyjąć trzeba, że choć sporne prawo użytkowania wieczystego co do części udziałów brata zostało nabyte przez skarżącego w ramach czynności cywilnoprawnej, to jednak pochodzi od nabywcy, który uzyskał je (tak sam jak skarżący, gdy chodzi o jego udział) co prawda w drodze decyzji, jednak z tytułu uprawnienia przysługującego obu braciom w ramach sukcesji generalnej. Uzyskane współużytkowanie wieczyste jest więc analogiczne do współwłasności spadkowej, która ma charakter tymczasowy. Dokonanie przeniesienia udziałów w prawie użytkowania wieczystego pomiędzy użytkownikami wieczystym ma w tym przypadku charakter zbliżony do zniesienia współwłasności spadkowej i nie ma zatem żadnego racjonalnego powodu, aby dokonanie takiej czynności prawnej wykluczało realizację prawa nabytego w ramach hipotezy normy zawartej art. 1 ust 1a pkt 1 ustawy. Odmienny pogląd prowadziłby do wniosku, że współwłaściciele prawa użytkowania wieczystego, z którym związane było prawo do przekształcenia, mogliby uzyskać nieodpłatnie prawo własności w miejsce prawa użytkowania wieczystego, o ile wystąpiliby z takim wnioskiem jako współużytkownicy wieczyści (co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce w 2011 r.), lecz tracili to prawo po dokonaniu rozporządzenia między sobą posiadanymi udziałami przed dniem wydania odpowiedniej decyzji (dopiero w 2017 r.). Należy podkreślić, że w związku ze specyfiką instytucji użytkowania wieczystego ewentualna utrata uprawnienia do przekształcenia tego prawa w prawo własności dotyczyłaby zarówno udziału przekazanego w drodze czynności cywilnoprawnej, jak i udziału, który żadnemu przekazaniu nie podlegał. Sąd wziął również pod uwagę, że umowa darowizny miała miejsce w 4 lata po wszczęciu niniejszego postępowania administracyjnego. Tak długi okres bezskutecznego oczekiwania przez strony na zakończenie przez organ wszczętego postępowania przekształceniowego nie był zależny od woli wnioskodawców. Sąd nie widzi powodów, by przez tak długi okres czasu (wielokrotnie przekraczający ustawowe terminy załatwienia sprawy) odmawiać współużytkownikom wieczystym tej samej nieruchomości prawa do uporządkowania swoich wzajemnych relacji majątkowych wynikających z istniejącej współwłasności bez nieuzasadnionych, dotkliwych konsekwencji. Oznacza to, że w ocenie Sądu umowa cywilnoprawna pomiędzy współużytkownikami wieczystymi tej samej nieruchomości nie może wykluczać założenia ustawodawcy co do uprzywilejowania podmiotów (i ich spadkobierców) w nieodpłatnym nabyciu prawa użytkowania wieczystego w zamian za odjęcie prawa własności nieruchomości w ramach hipotezy normy z art. 1 ust. 1 a pkt 1 ustawy przekształceniowej, w szczególności że stan współwłasności, jak wskazano wyżej, może być w tej sytuacji uznawany za stan przejściowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, badając ustawowe przesłanki warunkujące możliwość przekształcenia prawa użyłkowania wieczystego w prawo własności, weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.