II OSK 1329/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1042/17 w sprawie ze skargi Z. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1042/17 uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2017 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem GINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia na zawiadomienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2016 r., uznające za bezzasadną skargę Z.L. z [...] 2016 r. na nienależyte wykonanie zadań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. w czasie prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku nałożonego na K. Ż. w decyzji PINB z [...] 2015 r. Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że pismo skarżącej z 17 października 2016 r. należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność organu egzekucyjnego, o której mowa w art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1207 ze zm., dalej jako u.p.e.a.). Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel (tu: powiatowy organ nadzoru budowlanego) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, a na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (art. 6 § 1a u.p.e.a.). W ocenie Sądu z treści pisma z [...] 2016 r. wynika, że mimo pozytywnej oceny organu (protokół kontroli z [...] 2016 r., nr[...]) decyzja z [...] 2015 r. nie została wykonana. Wskazane przez skarżącą okoliczności faktyczne sugerowały, że doszło jedynie do tymczasowych zmian związanych z lokalizacją wiaty, a nie do jej rozbiórki, natomiast organ od dnia dokonania kontroli nie podjął innych czynności, które zmierzałyby do wyegzekwowania obowiązków wynikających z powyższej decyzji. Skarżąca na tej podstawie domagała się od organu egzekucyjnego podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Sąd uznał, że pismo z [...] 2016 r. zostało błędnie zakwalifikowane przez organy, stąd w konsekwencji organy błędnie zastosowały przepisy dotyczące skarg wnoszonych na podstawie rozdziału 2 Działu VIII k.p.a., zamiast nadać mu bieg zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6 § 1a u.p.e.a., a także art. 237 § 3 w zw. z art. 238 § 1 i art. 227 k.p.a. oraz art. 134 w zw. z art. 144 i 141 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że "pismo skarżącej z [...] 2016 r. należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność organu egzekucyjnego, o której mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a.", a w konsekwencji nieuprawnione uchylenie postanowienia GINB z [...] 2017 r., prawidłowo stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi z art. 227 k.p.a. Wskazując na powyższe GINB wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Złożona skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, w związku z czym podlegała oddaleniu. Sąd I instancji nie naruszył bowiem wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6 § 1a u.p.e.a., a także art. 237 § 3 w zw. z art. 238 § 1 i art. 227 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie stwierdził WSA w Warszawie, że pismo z [...] 2016 r. zostało nieprawidłowo zakwalifikowane przez organy nadzoru budowlanego jako skarga wniesiona na podstawie rozdziału 2 Działu VIII k.p.a. Wyjaśnić należy, że w dziale VIII k.p.a. uregulowana została możliwość składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Zgodnie z art. 222 k.p.a. o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna – przedmiotem skargi może być bowiem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, LEX nr 605036). Należy przy tym podkreślić, że to nie organ, a strona formułuje zamierzenia, jakie chce podjąć w postępowaniu czy wywołać składanym wnioskiem. W przypadku niejednoznaczności pisma, istotna jest ocena intencji strony, gdyż to ona jest dysponentem przysługujących jej uprawnień do inicjowania postępowania. W takiej sytuacji, a więc w razie niejasności co do rzeczywistych intencji szeroko rozumianego pisma podmiotu składanego organowi administracji publicznej, powinnością organu jest doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie strony do sprecyzowania jej żądań, ponieważ organ nie jest władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma. W piśmie z [...] 2016 r. skarżąca opisując szczegółowo postępowanie PINB w N. T. odnosiła je wyraźnie do postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie w odniesieniu do nakazu rozbiórki wiaty garażowej, podkreślając, że organy egzekucyjne nie podejmują czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązków wynikających z decyzji nakazującej rozbiórkę. Organy nadzoru budowlanego winny nadać ww. pismu bieg zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych skarga służy podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.