II OZ 166/18

Dnia 28 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1223/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Sąd, powołując się na treść art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne (m.in. postanowienia NSA: z 13 stycznia 2010 r., II OZ 966/15; z 8 stycznia 2015 r., II OZ 1376/14), stwierdził, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na swój przedmiot nie podlega wykonaniu. Ma ona jedynie charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Tym samym nie może ona powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. A poza tym skarżąca nie wykazała w uzasadnieniu wniosku okoliczności przemawiających za tym, że wykonanie zaskarżonego aktu grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub wywoła skutki trudne do odwrócenia. Obowiązek wykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. ciąży na stronie wnioskującej (por. postanowienie NSA z 15 stycznia 2015 r., I OZ 1236/14). Z tych względów Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła K. K., podnosząc zarzut dotyczący naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie skarżącej, odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i uzyskania takiego pozwolenia przez inwestora, co następnie pogorszy sytuację skarżącej (zwiększy się oddziaływanie akustyczne i uciążliwość zapachowa sąsiadującego ze skarżącą przedsiębiorstwa). Już tylko sama obawa, że w przyszłości zostaną wydane decyzje administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, stanowi okoliczność uzasadniającą zastosowanie instytucji wstrzymania do decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2018 r. uczestniczka postępowania A. R. (inwestorka) wniosła o oddalenie zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a do takich decyzji zalicza się decyzję o warunkach zabudowy. Trafnie w tym zakresie Sąd I instancji przywołał ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne. Pogląd zaś wyrażony we wskazanym przez skarżącą postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 334/15, nie zyskał szerokiej aprobaty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód przez właściwe organy administracyjne. Taki bowiem skutek materializuje się na etapie stosownych zgód (pozwolenie na budowę, przyjęcie zgłoszenia), które powinny być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie stosownej zgody. Jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę lub zgłoszenie będzie skuteczne. A zatem aktualnie prowadzenie procesu inwestycyjno-budowlanego (etap uzyskania warunków zabudowy) nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dlatego sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte "zgody" administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, polegającego w tym wypadku na budowie hali produkcyjnej wraz z budową niezbędnych urządzeń budowlanych, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów uznać należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.