II OZ 1376/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. Z. I. w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 113/14 wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 113/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wstrzymał, na wniosek skarżącej spółki T. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej skarżąca, Spółka), wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], którą na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Dęblina z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...]. ustalającej warunki zabudowy dla realizacji farmy fotowoltaicznej o mocy do 1MW, zlokalizowanej na części działki oznaczonej nr ew. [...], położonej w D., uchylono w całości ww. decyzję Kolegium oraz stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Dęblina. Podstawę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd stanowił wniosek skarżącej, z uzasadnienia którego wynikało, że skarżąca rozpoczęła realizację inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] w D. Na tę inwestycję Spółka otrzymała około trzech milionów złotych dofinansowania ze środków Unii Europejskiej. Podkreślono, że jeżeli wykonanie zaskarżonej decyzji, stwierdzającej nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej dla tej inwestycji, nie zostanie wstrzymane, istnieje duże ryzyko stwierdzenia nieważności pozwolenia na realizację tej inwestycji, co doprowadzi do cofnięcia przyznanego spółce dofinansowania ze środków unijnych. Mając powyższe na uwadze oraz odnosząc się do przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w powołanym wyżej przepisie. W ocenie tego Sądu wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby bowiem doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Co z kolei, zdaniem Sądu, skutkowałoby cofnięciem bardzo wysokiej dotacji ze środków unijnych. Zachodziło zatem niebezpieczeństwo wyrządzenia spółce znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. Z. I. w L. (dalej jako RZI w L.) zaskarżając je w całości oraz domagając się jego uchylenia w tym zakresie. Nadto zwrócono się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest decyzją, która może być przedmiotem wstrzymania. Zdaniem RZI w L. zaskarżona decyzja SKO w Lublinie nie jest decyzją nadającą się do wykonania i wymagającą wykonania (brak przymiotu wykonalności) i jako taka nie mogła być przedmiotem wstrzymania na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Naruszenia ww. przepisu upatrywano także w uznaniu przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej Spółki, w sytuacji nieuwzględnienia w ogóle negatywnych skutków związanych z realizacją inwestycji, a polegających na stworzeniu realnego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi w trakcie wykonywanych lotów statków powietrznych w obrębie czynnego lotniska wojskowego w D. sąsiadującego bezpośrednio z terenem inwestycji (realne zagrożenie oślepiania odbitymi promieniami słonecznymi pilotów podczas startów i lądowań statków powietrznych, niekorzystny wpływ na bezpieczeństwo lotów). Zdaniem RZI w L. Sąd I instancji wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji zgodził się na kontynuację inwestycji zagrażającej bezpieczeństwu powszechnemu, przedkładając interes finansowy skarżącej nad bezpieczeństwo w ruchu statków powietrznych. Zdaniem żalącego się Sąd nie wziął pod uwagę, że dalsza realizacja tej inwestycji może spowodować powstanie szkód nie tylko finansowych, zarówno dla strony wojskowej jak i osób trzecich, ale przede wszystkim inwestycja ta może nieść za sobą trudne do odwrócenia i wręcz tragiczne skutki wobec narażenia pilotów samolotów na realne niebezpieczeństwo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym miejscu należy podkreślić, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady z takim poglądem należy się zgodzić. Jednakże zasady tej nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. W okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ 859/11, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, którą NSA podziela, decyzja ustalająca warunki zabudowy ze względu na jej przedmiot nie należy do aktów administracyjnych, które mogłyby podlegać wykonaniu w powyższym rozumieniu pomimo, że może ona wywoływać określone następstwa prawne. Zdaniem NSA, Sąd I instancji wyprowadził nieprawidłowe wnioski co do bezpośrednich skutków faktycznych i prawnych wykonania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd I instancji uznał za zasadny argument skarżącej Spółki zawarty we wniosku o wstrzymanie, iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy bezpośrednio wiąże się z dużym prawdopodobieństwem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę farmy fotowoltaicznej, od bytu, której uzależnione zostało dofinansowanie projektu ze środków UE. W tym kontekście, Sąd ten uznał, że stwierdzenie nieważności ww. decyzji skutkuje znaczną szkodą dla Spółki pozbawiając ją wysokiego dofinansowania inwestycji realizowanej już w oparciu o pozwolenie na budowę, które może ulec uchyleniu. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., nie ulega wątpliwości, że wykonanie decyzji SKO w Lublinie stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Dęblina z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla realizacji farmy fotowoltaicznej o mocy do 1MW, zlokalizowanej na części działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w D., spowoduje konieczność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę udzielonego w oparciu o powyższą decyzję z 2013 r. Samo jednak wszczęcie takiego postępowania nie stanowi okoliczności skutkującej niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Wskazana przez stronę skarżącą argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania (utrata dofinansowania ze środków UE), sprowadza się w swej istocie do skutków, jakie może wywołać uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, które może nastąpić w efekcie przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazała we wniosku o wstrzymanie Spółka, to spełnienie wymogów przewidzianych prawem, w tym uzyskanie prawomocnego pozwolenia na budowę było warunkiem udzielenia dofinansowania z UE (§ 2 pkt 1 umowy o dofinansowanie k. 32). W ocenie NSA, przywołane przez Spółkę okoliczności dotyczą zatem odrębnych postępowań w sprawie, tj. pozwolenia na budowę, nie zaś sprawy warunków zabudowy terenu będącej przedmiotem rozpoznania Sądu. W ocenie NSA, argumentacja wniosku Spółki T. Sp. z o.o. z siedzibą w L. sprowadzała się w istocie do skutków pośrednich wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Jedynym bezpośrednim skutkiem zaskarżonej decyzji jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rację należy przyznać skarżącej Spółce, że rozstrzygnięcie takie może pociągnąć za sobą kolejne rozstrzygnięcia administracyjne (w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę), ale to dopiero w tych, kolejnych postępowaniach strona będzie mogła domagać się ochrony tymczasowej, czy to na etapie postępowania przed organem administracji, czy też na etapie po złożeniu skargi na ostateczną decyzję administracyjną, według przesłanek przewidzianych przez stosowne przepisy procesowe, w tym również z art. 61 § 3 P.p.s.a. W związku z powyższym NSA stwierdza, że zaskarżona decyzja, nie powoduje bezpośrednio skutków wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd I instancji błędnie uznał, iż utrata dofinansowania z UE na realizację inwestycji, była efektem uchylenia przez zaskarżoną decyzję SKO w Lublinie z dnia [...] grudnia 2013 r. decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w sprawie bytu prawnego pozwolenia na budowę ma charakter odrębny od postępowania w sprawie warunków zabudowy. Zatem ze względu na charakter zaskarżonej decyzji, którą orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, w ocenie NSA, nie zachodzą przesłanki do udzielenia skarżącej Spółce tymczasowej ochrony polegającej na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 101/11, postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ 859/11, postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OZ 1275/07, postanowienie NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt 1000/11, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W oparciu o powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał za skuteczne zarzuty zażalenia RZI w Lublinie, w zakresie, w którym stwierdzono, że decyzja SKO w Lublinie stwierdzająca nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może wywołać bezpośrednich następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Słusznie zatem RZI w Lublinie zarzucił, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że wniosek skarżącej Spółki zasługiwał na uwzględnienie w oparciu o przesłanki a art. 61 § 3 P.p.s.a. W związku z powyższym NSA stwierdza, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 października 2014 r., wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji, należy uznać za nieprawidłowe bowiem nastąpiło wbrew przesłankom uzasadniającym wstrzymanie wykonania decyzji. Na marginesie NSA zauważa, że, wbrew temu co podniósł RZI w L., wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy z istoty swej nie prowadzi również do sprowadzenia niebezpieczeństwa dla ruchu powietrznego na lotnisku w Dęblinie i nie niesie konsekwencji finansowych dla zarządców lotniska jak i osób trzecich. Jak już wyżej była mowa zarzuty te mogą odnieść skutek na etapie weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie niesie ze sobą żadnych skutków materialnoprawnych dla stron postępowania. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w art. 209 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 197 § 2 P.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1 Działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V, Rozdział 1), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia.