I OSK 2098/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Tomasz Szmydt (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 24/18 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 24/18, oddalił skargę S. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia [...]0 czerwca 2014 r. S. G. (dalej określany również jako: skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zbytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A nr [...]z dnia [...] września 1987 r. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 96 ust. 1b, art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 142, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.), orzekł m.in. o zwrocie na rzecz S. G. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha powstałej z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha oraz odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] o pow. [...] ha, a także o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł oraz rozłożeniu odszkodowania na cztery roczne raty. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący oraz Gmina Miasto [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego zwrot nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem. Ponadto organ odwoławczy uwzględnił zarzut dotyczący ustalenia terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz wskazał, że Starosta [...] nieprawidłowo ustalił strony postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ ustalił, że działka nr [...] o pow. [...] ha, położona jest w pasie drogowym drogi publicznej. Skarżący zaś nie przedstawił w tym względzie żadnego dowodu przeciwnego. Tym samym nie obalił domniemania wiarygodności przedstawionych przez Miejski Zarząd Dróg dokumentów i wyjaśnień. Powyższe dało podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącego. Nie zgadzając się z tą decyzją skarżący wniósł odwołanie. Zarzucił organowi I instancji dokonanie nieprawidłowych ustaleń oraz oparcie swojego rozstrzygnięcia na wątpliwych dowodach. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9a u.g.n., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podkreślił, że poczynione w sprawie ustalenia co do położenia nieruchomości w pasie drogi publicznej zostały oparte na obszernym materiale dowodowym. Przeszkodą dla jej zwrotu jest fakt, że został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa ulicy [...] oraz fakt, że objęty wnioskiem teren znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej. S. G. wniósł skargę na opisaną decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art 2a w zw. z art 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., dalej: u.d.p.). Jego zdaniem organ II instancji nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, celu nabycia działki nr [...] przez Skarb Państwa, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Skarżacy podjął też próbę podważenia ustaleń dokonanych na podstawie pism Miejskiego Zarządu Dróg w [...], które nie stanowią w jego ocenie dowodu w postępowaniu administracyjnym. W dalszej kolejności zarzucił zaniedbanie w zakresie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, naruszenia tym samym art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § w k.p.a. - niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zaprzeczył, by działka nr [...] była drogą publiczną, na co wskazuje wypis z rejestru gruntów, w którym figuruje jako Bp a nie dr. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Jeszcze raz podkreślił, że ustalenia dokonano na podstawie dokumentów przedstawianych przez Miejski Zarząd Dróg, którym skarżący nie przeciwstawił żadnych dowodów, w związku z czym nie podważył ich wiarygodności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. oddalił wniesioną przez S. G. skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136 i art. 137 u.g.n. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą zatem żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wyjaśnienie pojęcia "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" ustawodawca zawarł natomiast w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Powołane wyżej przepisy są wprawdzie podstawowymi, lecz jednak nie jedynymi normami prawnymi, regulującymi kwestię zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W myśl art. 2 u.g.n., ustawa ta nie narusza bowiem innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Następnie Sąd stwierdził, że w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy, uwzględnić należało treść art. 2a u.d.p., który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Przepis ten ustanawia ograniczenie w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wykluczając możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom (art. 1 u.g.n.). Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że ulica [...] w [...] jest drogą publiczną o kategorii drogi gminnej. Strona skarżąca nie kwestionuje również ustalenia, że celem wywłaszczenia była budowa drogi. Spornym natomiast pozostaje ustalenie zajęcia przedmiotowej działki pod pas drogowy ww. drogi publicznej i skutki tego faktu. Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do naruszenia przepisów k.p.a. odnośnie ustaleń dokonanych przez organy w zakresie w jakim działka nr [...] jest w całości częścią pasa drogowego. W kluczowym w sprawie piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. - Miejski Zarząd Dróg w [...] poinformował, iż działka [...] stanowi pas drogowy [...] w [...], a jego granice określone zostały w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w rejonie [...] i [...] w [...]. Ponadto Miejski Zarząd Dróg w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. potwierdził, iż cała działka nr [...] zajęta jest pod pas drogowy ulicy Krzyżanowskiego. Przebieg pasa drogowego przedstawiono na załączniku graficznym. W trakcie oględzin przeprowadzonych na gruncie w dniu 21 sierpnia 2015 r. stwierdzono, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot przylega bezpośrednio do drogi, ulicy [...] i znajduje się na niej część chodnika zlokalizowanego bezpośrednio przy tej ulicy. Przy drodze działka stanowi trawnik, dalej w odległości około 5-8 m znajduje się skarpa wzdłuż całej długości działki i teren jest obniżony w stosunku do drogi o około 1 m. Od strony północno - wschodniej działka przylega do ogrodzeń nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, usytuowanych przy ul. [...]. Na działce rosną m.in. orzechy włoskie, jarząb pospolity, brzozy, sosny, świerk, dęby, sumak octowiec, leszczyna oraz krzewy owocowe. Na części działki nr [...] znajduje się przydrożny parking z kostki brukowej. Sąd zwrócił uwagę, że w toku postępowania ustalono, że inwestorem budowy parkingu na działce nr [...] była Gmina Miasto [...] i został on zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., natomiast jego przekazanie do użytkowania Miejskiemu Zarządowi Dróg w [...] nastąpiło w dniu [...] marca 2013 r. Jak wskazano wyżej, przebieg drogi publicznej został potwierdzony przez jednostkę organizacyjną organu administracji, powołaną do zarządzania drogą, a skarżący w toku postępowania nie przedstawił żadnego dowodu przeciwnego. Zatem nie obalił domniemania wiarygodności przedstawionych przez Miejski Zarząd Dróg dokumentów oraz wyjaśnień. Zagospodarowanie fragmentu pasa drogowego pod zieleń lub parking nie stanowi braku realizacji celu wywłaszczenia, nawet jeżeli pierwotny projekt modyfikowano. Niezależnie od tego, w jaki sposób powstała droga publiczna, istnieje ona na spornej nieruchomości, co powoduje, że jej zwrot nie jest możliwy. S. G., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając wyrok ten w całości podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. w brzmieniu ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, polegający na nieprawidłowej interpretacji art. 2a w związku z art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pojęcie "droga", o którym mowa w art. 2a u.d.p. nie może być interpretowane w sposób dowolny w oparciu o postawy podmiotów interpretujących, lecz musi być przyjmowane w oparciu o istniejącą w art. 4 u.d.p. definicję legalną tego pojęcia. W okolicznościach faktycznych sprawy, zarówno organy, jak i Sąd I instancji, pominęły, że w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2009 r. o pozwoleniu na budowę cel pierwotny wywłaszczenia został zmieniony i działkę nr [...] w części użyto pod budowę parkingu. Wobec tego istniała konieczność zbadania, czy wybudowny parking był zamierzeniem inwestycyjnym istniejącym w dacie wywłaszczenia tej działki. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając zaś sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej jest o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny – jak wskazano powyżej - jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że istotą postępowania ze skargi kasacyjnej nie jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się ono do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie kwestionując de facto stanu faktycznego. Za pomocą ww. zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie zwalczać - co próbuje czynić skarżący kasacyjnie - ustalonego przez organ stanu faktycznego, ani zarzucać organowi braku dowodów, czy niewłaściwej ich oceny. Można to jedynie czynić za pomocą zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, którego jednak nie postawił autor skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. należy wskazać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przedmiotowych przepisów, w których uregulowana została kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wyjaśnienie pojęcia "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" ustawodawca zawarł w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Powołane wyżej przepisy są wprawdzie podstawowymi, lecz jednak nie jedynymi normami prawnymi, regulującymi kwestię zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W myśl art. 2 u.g.n., ustawa ta nie narusza bowiem innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Sąd I instancji słusznie przyjął, że w ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy, uwzględnić należało treść art. 2a u.d.p., który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Przepis ten ustanawia ograniczenie w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wykluczając możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom (art. 1 u.g.n.). Dla ustalenia pojęcia drogi i pasa drogowego należy zastosować art. 4 u.d.p., który stanowi, że pod pojęciem drogi rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2), zaś pod pojęciem "pas drogowy" - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). Dodać należy, że pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990, ze zm.), zgodnie z którym droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Stąd w orzecznictwie przyjmuje się że nieruchomością drogową, która zgodnie z art. 2a u.d.p. nie może być zwrócona wywłaszczonemu właścicielowi (jego spadkobiercy) w całości lub części, jest nieruchomość usytuowana w pasie drogowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2820/14, Lex nr 2142012). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał zatem prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Biorąc natomiast pod uwagę niepodważony przez autora skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy oraz przeprowadzoną w sposób prawidłowy wykładnię przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.