II GSK 1276/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 484/17 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 484/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie przeniesienia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2017 r., w punkcie drugim, zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wójt Gminy K. zezwolił A. B., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą B, na zajęcie pasa drogowego oznaczonych w decyzji dróg gminnych w celu wybudowania i umieszczenia telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, ustalając jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz roczną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nakładając obowiązek uiszczenia ustalonych opłat. Pismem z dnia 31 marca 2017 r. A Sp. z o.o. zwróciła się do Wójta Gminy K. z wnioskiem o przeniesienie w drodze decyzji, na podstawie art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej: u.d.p.), praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. na rzecz podmiotu będącego nabywcą infrastruktury. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że spółka A przejęła od A. B. prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) zmienił za zgodą stron decyzję ostateczną z dnia [...] czerwca 2014 r. w ten sposób, że w miejsce strony: B wpisano: A Sp. z o.o., jednocześnie zezwalając na pozostawienie w pasie drogowym dróg gminnych wymienionych w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. urządzenia obcego (doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych) pod warunkiem przejęcia wszystkich praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz wniesienia w 2017 r. i latach kolejnych opłaty w wysokości określonej w pkt 4 decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., to jest w kwocie 840,75 zł. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a. i w zw. z art. 40e u.d.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła spółka A. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Krajowego Rejestru Sądowego, WSA wywiódł, że wnioskująca o wydanie decyzji spółka A powstała na skutek dokonanego w formie aktu notarialnego z dnia 27 lipca 2016 r. przekształcenia działalności gospodarczej prowadzonej przez A. B. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Dalej, treść decyzji organu I instancji, w tym powołana podstawa prawna, zdaniem Sądu jednoznacznie wskazuje, że organ nie zastosował przepisu art. 40e u.d.p. w stosunku do nabywcy infrastruktury telekomunikacyjnej, ale na postawie art. 155 k.p.a. wydał decyzję o zmianie za zgodą stron decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2014 r. Tymczasem, w przypadku nabycia infrastruktury telekomunikacyjnej przeniesienie na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, na jego wniosek, praw i obowiązków wynikających z zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., następuje w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 40e tej ustawy. Według WSA, brak przy tym podstaw do uznania, że decyzja organu I instancji, mimo wskazania jako jej podstawy art. 155 k.p.a. i orzeczenia o zmianie uprzedniej decyzji za zgodą stron, mogłaby być potraktowana jako odpowiadająca w istocie normie przepisu art. 40e u.d.p. Organ zezwolił bowiem skarżącej na pozostawienie w pasie drogowym doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, uzależniając to zezwolenie od sformułowanego w decyzji warunku przejęcia wszystkich praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Tymczasem zgodnie z art. 40e u.d.p. to organ, który udzielił zezwolenia przewidzianego w art. 40 ust. 1, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, swoją decyzją przenosi na rzecz nabywcy infrastruktury prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia. Art. 40e u.d.p. nie przewiduje zaś warunkowego zezwolenia na pozostawienie infrastruktury telekomunikacyjnej, uzależnionego od dokonywanego przez nabywcę przejęcia praw i obowiązków wynikających z poprzedniego zezwolenia. W konsekwencji, w ocenie WSA, organ I instancji nie rozpoznał i nie rozstrzygnął w przedmiocie wniosku skarżącej w oparciu o znajdujący zastosowanie w sprawie art. 40e u.d.p., gdyż treść wydanej decyzji nie odpowiada normie tego przepisu. Wadliwości tej decyzji nie mogło sanować powołanie wskazanego przepisu w ramach podstawy prawnej zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Według Sądu I instancji utrzymując w mocy wadliwą decyzję Wójta Gminy K. organ II instancji dopuścił się zarówno naruszenia prawa materialnego, w postaci art. 40e u.d.p., jak i naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi WSA wskazał na brak podstaw do dokonania w decyzji wydanej w oparciu o art. 40e u.d.p. zmiany wysokości opłat wynikających z ostatecznej decyzji obejmującej zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w Lublinie. Wskazanemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: - art. 138 § 1, art. 155 i art. 15 k.p.a. w zw. 40e u.d.p., poprzez błędne uznanie, że przepisy te zostały przez Kolegium naruszone utrzymaniem w mocy wadliwej pod względem trybu decyzji organu I instancji, a także poprzez orzekanie przez organ I i II instancji w dwóch różnych trybach, podczas gdy decyzja organu I instancji, mimo niedociągnięć redakcyjnych w zakresie podstawy prawnej i rozstrzygnięcia, jak też decyzja organu odwoławczego, wydane zostały w tej samej sprawie i tym samym trybie w oparciu przepis art. 40e u.d.p.; - art. 40e u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowej ocenie zawartego w sentencji decyzji organu I instancji (utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy) zapisu, który pomimo nadania mu przez organ stopnia podstawowego charakteru warunku, pozbawiony jest mocy prawnej i znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, z uwagi na objęcie nim zdarzeń, które w dacie orzekania już wystąpiły bądź wynikają z istoty udzielonego wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które nie podlega zmianom przedmiotowym w trybie wskazanego przepisu; - art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja organu I instancji, utrzymana następnie w mocy przez organ odwoławczy, wydana została w trybie tego przepisu, podczas gdy organ I instancji, mimo błędnego wskazania w podstawie prawnej tego artykułu, wydał decyzję na podstawie art. 40e u.d.p., po uprzednim rozpatrzeniu wniosku strony złożonym w tym trybie i zbadaniu przesłanek określonych tym artykułem; - art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja organu I instancji dotycząca zmiany podmiotowej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (na podstawie art. 40e u.d.p.), utrzymana następnie w mocy przez organ odwoławczy, nie mogła zapaść w trybie tego przepisu. II. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1, art. 155 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 40e u.d.p., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, będące konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, mimo braku naruszenia tych przepisów; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zawarcie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania tj. kierowanie się przedstawioną oceną Sądu i rozstrzygnięcie o wniosku strony w oparciu o właściwa podstawę prawną, podczas gdy decyzje organów obu instancji są prawidłowe i wydane zostały w oparciu o właściwą podstawę prawną (istniejąca w przestrzeni prawnej), zaś w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja, która swoim rozstrzygnięciem (podjętym w tym samym trybie - art. 40e u.d.p.) odpowiadałyby rozstrzygnięciu dotychczasowemu. Z uwagi na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi strony oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Podstawy, na których ją oparto, nie są bowiem usprawiedliwione. Sądowi I instancji nie można przede wszystkim skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 40e ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 145 § 1 w pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. sąd - uwzględniając skargę na decyzję - uchyla ją jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak i gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż opisane w punkcie 1 lit. b), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Na gruncie ostatniego z przytoczonych przepisów zasadnie podnosi się, że zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" wyraża zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Znaczy to, że organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji, i utrzymał w mocy podstawowy, konieczny element decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. LEX, 2010; komentarz do art. 138, teza 4 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym stanie rzeczy, w świetle całokształtu okoliczności rozpoznawanej sprawy, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadne uznał stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji zastosowania powyższego przepisu organ odwoławczy utrzymał bowiem w mocy decyzję, którą zmieniono stronę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz zezwolono na pozostawienie w określonym decyzją pasie drogi gminnej wskazanych urządzeń - pod warunkiem przejęcia wszelkich praw i obowiązków wynikających z tejże decyzji oraz wniesienia opłaty w kwocie naliczonej decyzją odwoławczą - wskazując jednocześnie zasady uiszczania opłat i konsekwencje wpłat nieterminowych. Rozstrzygnięcie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 40e ustawy o drogach publicznych, który to przepis - jak zasadnie wskazał organ odwoławczy - stanowi prawidłową materialnoprawną podstawę decyzji w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z zezwolenia za zajęcie pasa drogowego. Art. 40e ustawy o drogach publicznych stanowi bowiem, że organ, który udzielił zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 (zezwolenie na zajęcie pasa drogowego), na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, przenosi, w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia. Z treści przepisu wynika zatem jednoznacznie, że nie przewiduje on ani możliwości wyliczenia kwoty należnych opłat ani też możliwości wydania decyzji z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku. Nie można podzielić poglądu strony wnoszącej skargę kasacyjną, że zapis dotyczący warunku - zawarty wprost w decyzji organu I instancji a przez fakt utrzymania powyższej decyzji w mocy stanowiący także element rozstrzygnięcia organu odwoławczego - stanowi jedynie "niedociągnięcie redakcyjne" i nie ma znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że to w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Z tego też względu, w razie (ewentualnej) sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za właściwą należy przyjąć treść rozstrzygnięcia (wyr. NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, s. 43). "Wpływ" naruszenia przepisów prawa na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. - oznacza zaś istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom prawa materialnego lub procesowego a wydanym w sprawie rozstrzygnięciem. W świetle dotychczasowych rozważań nie powinno zatem ulegać kwestii, że skoro rozstrzygnięcie organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z zakresem pozytywnego rozstrzygnięcia sprawie rozpatrywanej na podstawie art. 40e ustawy o drogach publicznych - to znaczy, że doszło naruszenia tego przepisu przez organ II instancji w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie bowiem pozytywne rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawidłowo rozumianym art. 40e ustawy o drogach publicznych skutkowałoby osnową decyzji o treści innej od decyzji wydanej w niniejszej sprawie. Nie można się zatem zgodzić z wywodami skargi kasacyjnej, że wynikiem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 40e ustawy o drogach publicznych jest nieprawidłowa ocena zapisu zawartego w treści rozstrzygnięcia organu I instancji - któremu organ ten nadał charakteru warunku. Podkreślenia wymaga, że zastrzeżenie dopełnienia przez stronę warunku co do zasady wywołuje określone skutki prawne. W szczególności niedopełnienie warunku skutkuje stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Wywody, że zastrzeżony warunek dotyczył zdarzeń "które w dacie orzekania już wystąpiły bądź wynikają z istoty udzielonego wcześniej zezwolenia /.../ które nie podlegają zmianom przedmiotowym w trybie w/w przepisu" (art. 40e u.d.p) nie podważa stanowiska, że utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia zawierającego warunek - mimo braku podstaw prawnych ku temu - nastąpiło z uchybieniem prawa mającym wpływ na treść osnowy decyzji. Wobec powyższego - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej - Sąd I instancji w pełni zasadnie stwierdził, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. świadczy o wadliwym zastosowaniu także tego przepisu w stopniu nie tylko mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - ale wręcz w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza decyzji organu I instancji jednoznacznie świadczy o tym, że wydano ją w trybie art. 155 k.p.a. - regulującego weryfikację decyzji ostatecznych. Przepis ten nie tylko bowiem powołano w podstawie prawnej decyzji ale i wskazano na spełnienie materialnoprawnych przesłanek jego zastosowania, takich jak zgoda stron, dodatkowo podnosząc w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie sprzeciwiają się zmianie decyzji a za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony. Kwestię przeniesienia praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego związanego z infrastrukturą telekomunikacyjną na nabywcę tej infrastruktury reguluje zaś - jak już wskazano - art. 40e ustawy o drogach publicznych. W ocenie składu orzekającego podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że decyzja organu I instancji wydana na podstawie art. 155 k.p.a. nie mogła być potraktowana jako odpowiadająca normie z art. 40e ustawy o drogach publicznych – mimo że w świetle regulacji zawartej w art. 5842 § 2 Kodeksu spółek handlowych wnioskodawcę (A Sp. z o.o.) uznano za nabywcę infrastruktury uprawnionego do wystąpienia o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na zajęcie pas drogowego na cele związane z tą infrastrukturą. Decyzja ta bowiem - co było już przedmiotem rozważań - wprowadzała zastrzeżenie dopełnienia przez stronę określonego o osnowie decyzji warunku mimo braku oparcia takiego rozstrzygnięcia w treści art. 40e ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy zgodzić należy się też z poglądem, że wadliwości decyzji I instancji nie mogło sanować powołanie w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego art. 40e ustawy o drogach publicznych. Powyższe mogłoby ewentualnie rzutować na ocenę możliwości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W świetle sentencji zaskarżonego wyroku i wobec podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, kwestia ta pozostaje jednak poza przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylono bowiem także decyzję organu I instancji, zaś zarzutu naruszenia powyższego przepisu Sądowi I instancji nie postawiono. Za zasadny nie mógł być też uznany zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten, określając elementy uzasadnienia wyroku wskazuje również, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że w drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego (por. np. wyrok z dnia 20 lipca 2018 r. II OSK 2042/16). W konsekwencji powyższego zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości wskazań co do dalszego postępowania. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.