VII SA/Wa 1185/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] - Burmistrza Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przebudowy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta [...] - Burmistrza Miasta [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1185/17 Uzasadnienie Burmistrz Miasta [...] w dniu 10 stycznia 2017 r. zgłosił zamiar dokonania przebudowy ulicy [...] na odcinku [...]-[...] w P.- drogi gminnej nr [...], w zakresie wykonania nawierzchni asfaltowej jezdni, na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...]. Zgodnie z załączonym do zgłoszenia projektem przebudowy dla drogi o istniejącej dotąd nawierzchni gruntowej, zaprojektowano wykonanie nawierzchni dwuwarstwowej z betonu asfaltowego z podbudową, budową zjazdów i włączeń dróg dojazdowych z kostki betonowej. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] wniósł sprzeciw od zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ulica [...] posiada nawierzchnię gruntową o nieregularnym ukształtowaniu, nawierzchnia utwardzona występuje tylko w obrębie skrzyżowania z ulicą [...], a także że droga gruntowa nie została wykonana w wyniku realizacji robót budowlanych, a tym samym nie jest istniejącym obiektem budowlanym, który można przebudować. Starosta [...] wskazał, że budowa drogi o nawierzchni twardej z drogi gruntowej wykracza poza definicję przebudowy i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Burmistrz Miasta [...] (dalej Skarżący) wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach faktycznych poczynionych przez Starostę [...], bez możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do okoliczności będących podstawą zgłoszonego sprzeciwu. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i poczynienie w sprawie całkowicie dowolnych ustaleń faktycznych. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budową nowego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] wniósł Burmistrz Miasta [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 7, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę skarżącą co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów w ogóle nie mogły być uznane za udowodnione. Ponadto wskazał na brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, poczynienie w sprawie całkowicie dowolnych ustaleń faktycznych i zinterpretowania wątpliwości na niekorzyść skarżącego poprzez uznanie, ze droga przy ulicy [...] nie jest istniejącą drogą, a więc nie może być przebudowana na zasadach zgłoszenia wykonywania robót budowlanych. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną interpretację. Wskakując na przytoczone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznający niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że podniesione przez skarżącą zarzuty w postaci naruszenia przepisów postępowania, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 7, art. 80 i art. 81 k.p.a. są zasadne. Wojewoda [...] działając jako organ odwoławczy nie zgromadził całokształtu materiału dowodowego, który następnie powinien był rozpatrzyć i ocenić. Organ ten nie przedsięwziął także czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, naruszając tym samym ww. przepisy. Wskazać należy, że kluczową w tej sprawie kwestią była ocena, czy w zakresie planowanej inwestycji mamy do czynienia z istniejącym już obiektem budowlanym, czy dopiero z realizacją nowego obiektu. Powyższe było niezbędne dla ustalenia czy dla inwestycji konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę czy też wystarczające było dokonanie zgłoszenia co do planowanych prac. W tej sprawie organy administracji, zarówno Starosta [...], orzekający jako organ I instancji, jak również Wojewoda [...] jako organ odwoławczy, uznały, że zgłoszenie dotyczące wykonania utwardzenia drogi gminnej nr [...] ulicy [...] na odcinku [...]-[...] w P.w zakresie wykonania nawierzchni asfaltowej jezdni, na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] jest budową nowego obiektu budowlanego wymagającą pozwolenia na budowę. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby było prowadzone jakiekolwiek postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie czy w miejscu dokonywania zamierzonej inwestycji znajduje się już jakakolwiek droga mająca cechy obiektu budowlanego czy też nie. Dla prawidłowości rozstrzygnięcia należało natomiast ustalić czego ma dotyczyć zakres planowanych prac, tj. czy istniejącego już obiektu budowlanego, a co za tym idzie przeprowadzenia jego przebudowy i dokonanie jedynie zgłoszenia w tym zakresie, czy mamy do czynienia z budową nowego obiektu, a tym samym inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. Organ II instancji, nie dokonując niezbędnych ustaleń faktycznych, uznał, że decyzja Starosty [...] jest zasadna w zakresie zgłoszonego sprzeciwu oraz w zakresie uznania, że dla zrealizowania planowanej inwestycji niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustalenia poczynione przez organy administracji są w niniejszej sprawie całkowicie dowolne. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek materiału dowodowego. Wprawdzie w Opinii nr [...] (w aktach sprawy), sporządzająca opinię Naczelnik Wydziału Komunikacji w Starostwie Powiatu [...], powołuje się na oględziny przedmiotowego odcinka ul. [...], to do akt sprawy protokół oględzin nie został dołączony. Organ odwoławczy nie odniósł się też do treści odwołania, w którym strona wykazywała, że przebudowywana droga ma nawierzchnię tłuczniową. Nie przeprowadził koniecznego postępowania dowodowego w tym zakresie. Podkreślić należy, że również dołączona przez skarżącego do skargi opinia geotechniczna przeczy uznaniu organów, że zgłoszenie dotyczy nowego obiektu budowlanego. Z opinii tej wynika, że w badanych partiach jezdni ul. [...] stwierdzono występowanie starych nasypów antropogenicznych pod nakładką starego, pokruszonego asfaltu, które powstały w wyniku przeprowadzanych robót budowlanych, mających na celu utwardzenie jezdni dla prowadzenia swobodnego ruchu kołowego. Konkludując, należy wskazać, że postępowanie organu odwoławczego było sprzeczne z przepisami postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które zobowiązują organ administracji do zebrania całokształtu materiału dowodowego i dopiero na jego podstawie uznanie czy konkretna okoliczność została udowodniona czy też nie. Wymogom tym Wojewoda nie sprostał. Na podstawie akt sprawy nie można bowiem ustalić czy planowane prace mają zmierzać do przebudowy, czy wybudowania nowego obiektu budowlanego. Sygnalizując tę kwestię i pozostawiając ją do zbadania Wojewodzie [...], zaznaczyć trzeba, że ustalenie, iż na działce tej była droga gruntowa nie przesądza jeszcze o jej kwalifikacji jako obiektu budowlanego. Koniecznym bowiem pozostaje ustalenie, czy droga ta została wcześniej utwardzona. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem (płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1147/13; z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 577/14 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy wydanie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane należało uznać za co najmniej przedwczesne i nieuzasadnione. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji dokonają niezbędnych ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym dla dokonania kwalifikacji prawnej przedmiotowej działki stanowiącej obecnie ulicę Kwiatową, stosownie do art. 3 Prawa budowlanego Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2017, poz. 1369) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a