II OSK 577/14

Dnia 13 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1528/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1528/13, oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnie zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu asfaltowej nawierzchni drogi (ul. [...]) o długości 178 m i szerokości 5,90-6 m łączącej ul. N. z ul. G. w Warszawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wydał w dniu [...] stycznia 2009 r. decyzję nakazującą Miastu Stołecznemu Warszawa rozbiórkę wskazanej drogi w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Mazowiecki WINB utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. Obie powyższe decyzje zostały uchylone na mocy wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/696/09. W dniu [...] sierpnia 2010 r. PINB dla m.st. Warszawy wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej ww. robót budowlanych. Następnie zostało wszczęte z urzędu postępowanie odnośnie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Mazowiecki WINB decyzją z dnia [...] maja 2011 r., stwierdził nieważność decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę organowi wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia. Organ wojewódzki, kontynuując postępowanie nieważnościowe, postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., dopuścił do udziału nim Stowarzyszenie "[...]" w Warszawie. Mazowiecki WINB wydał decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż PINB dla m.st. Warszawy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdził, że sporne roboty budowlane polegały na przebudowie w 2002 r. istniejącej wcześniej drogi wewnętrznej, stanowiącej dojazd do istniejących zabudowań. Potwierdzeniem tego jest pismo Burmistrza Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 22 lipca 2002 r. informujące Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o konieczności przeprowadzenia naprawy drogi, gdyż po obfitych deszczach nastąpiło jej zniszczenie. Organ powiatowy, przyjmując, że w niniejszym przypadku doszło do przebudowy istniejącej drogi, wskazał, że trybem właściwym do rozpatrzenia sprawy był tryb przewidziany w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzony przez organ powiatowy brak podstaw do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane uzasadniał podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania. Na poparcie powyższego stanowiska organ powiatowy przywołał przedłożony przez inwestora "Projekt budowlany", z którego wynika, że wykonana asfaltowa nawierzchnia drogi wewnętrznej (ul. [...]) nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa. Ponadto organ powiatowy wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/199/92 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 września 1992 r. Z powyższych względów Mazowiecki WINB doszedł do przekonania, że decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż ul. [...] przed wykonaniem w 2002 r. robót budowlanych polegających na jej wyasfaltowaniu stanowiła drogę gruntową, wewnętrzną, służącą mieszkańcom jako połączenie komunikacyjne pomiędzy ul. G. a ich zabudowaniami. O tym, że droga ta istniała świadczy materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy, obrazujący, że pierwotnie droga ta miała nawierzchnię gruntową i z tłucznia. Organ dodał, że drodze funkcjonującej jako droga wewnętrzna, biegnącej od wąwozu przy ulicach K., B., R. i dalej łukiem do ul. G. uchwałą Nr XXV/295/2000 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 lipca 2000 r. nadano nazwę ul. [...]. A skoro droga ta rzeczywiście istniała, to roboty budowlane polegające na wykonaniu na niej asfaltowej nawierzchni prawidłowo zostały zakwalifikowane przez organ powiatowy jako przebudowa istniejącej drogi wewnętrznej o nazwie ul. [...]. Z tego względu PINB był uprawniony do umorzenia postępowania administracyjnego wobec stwierdzenia braku podstaw do wydania jakichkolwiek nakazów lub zakazów w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. WINB ponadto nie dopatrzył się w badanej decyzji jakiejkolwiek z pozostałych kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności. Od ww. decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie "[...]" w Warszawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku dnia 16 grudnia 2009 r., VII SA/Wa 696/09 wskazał, że w sprawie nie ustalono jednoznacznie, czy roboty wykonane przez skarżącego dotyczyły przebudowy istniejącej wcześniej drogi i polegały na zmianie jej parametrów użytkowych lub technicznych, jej remontu, dla wykonania których to robót zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymagane jest zgłoszenie, czy też doszło do budowy nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ww. ustawy, dla realizacji którego koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę. GINB podzielił ocenę organu odwoławczego, że słusznie organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, że sporne roboty budowlane polegały na przebudowie w 2002 r. istniejącej wcześniej (tj. od około 1991 r.) drogi wewnętrznej, stanowiącej dojazd do istniejących zabudowań. Potwierdzeniem tego jest pismo Urzędu Gminy Warszawa Wilanów z dnia 22 lipca 2002 r., informujące Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o konieczności przeprowadzenia naprawy drogi, gdyż po obfitych deszczach nastąpiło jej zniszczenie. Skoro sporna droga została jedynie przebudowana, postępowanie w sprawie tego obiektu budowlanego winno być prowadzone w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego (mającym zastosowanie do robót budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia), nie zaś w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Z tych względów GINB uznał, że badane w postępowaniu nadzwyczajnym rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania nie narusza w sposób rażący prawa. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora, a przede wszystkim w wyniku przeprowadzonych oględzin, uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie daje mu materialno prawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Stowarzyszenie "[...]" w Warszawie w skardze na powyższa decyzję zarzuciło naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym wydanie decyzji na podstawie błędnych i niepełnych ustaleniach dotyczących charakteru robót budowlanych polegających na wykonaniu asfaltowej nawierzchni drogi – ul. [...] w Warszawie, 2) art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, przez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że roboty polegające na wykonaniu asfaltowej nawierzchni drogi – ul. [...] w Warszawie mieszczą się w pojęciu przebudowy drogi, 3) art. 105 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie, że jego zastosowanie było prawidłowe, w sytuacji gdy roboty budowlane prowadzone na ul. [...] w Warszawie miały charakter samowoli budowlanej określonej w art. 48 Prawa budowlanego, 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r., pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., oraz art. 3 pkt 7a i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym i nie orzeka ponownie co do istoty sprawy. Organ jedynie dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Innymi słowy, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Organ może stwierdzić nieważność decyzji jedynie wówczas, gdy zaistnienie jednej z wskazanych w tym przepisie wad jest niewątpliwe, przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Sprawa budowy spornej drogi badana była na wcześniejszych etapach sprawy zarówno przez organy administracji jak i sąd administracyjny. Istotnym elementem w kontekście niniejszej sprawy są wskazania WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. Sąd ten uchylając zaskarżone decyzje nakazujące rozbiórkę asfaltowej nawierzchni drogi, nakazał organom ustalić, czy roboty wykonane przez skarżącego dotyczyły przebudowy istniejącej wcześniej drogi i polegały na zmianie jej parametrów użytkowych lub technicznych, jej remontu, dla wykonania których to robót zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymagane jest zgłoszenie, czy też doszło do budowy nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, dla realizacji którego koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd dalej wskazał, że ustalenia powyższe są istotne, gdyż pozwolą organowi zastosować w prowadzonym postępowaniu właściwy tryb legalizacji robót, tym bardziej że w znajdującym się w aktach sprawy piśmie (skierowanym do osób, które zainicjowały postępowanie) z dnia 27 kwietnia 2004 r. WINB kwalifikował wykonane roboty budowlane jako remont nawierzchni żużlowej ciągu pieszo – jezdnego uwzględniający odprowadzanie wód opadowych, wykonanie którego wymagało zgłoszenia. Prowadząc postępowanie administracyjne po zapadnięciu ww. wyroku, PINB dla m.st. Warszawy ustalił, że przedmiotowa droga istniała już w 1991 r., co wynika z pisma Urzędu m. st. Warszawy z dnia 19 lipca 2010 r. Fakt ten znajduje potwierdzenie także w piśmie Urzędu Gminy Wilanów z 22 lipca 2002 r. informującego Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o konieczności przeprowadzenia naprawy drogi, gdyż po obfitych deszczach nastąpiło jej zniszczenie. Z pisma tego wprost wynika, ze przedmiotowa droga istniała. Jedynie stan jej nawierzchni został zniszczony przez wodę opadową. Przy czym w tym miejscu należy wskazać, że użyte w ww. piśmie sformułowanie "zniszczenie" dotyczy zniszczenia jedynie nawierzchni drogi, a nie całej drogi (w znaczeniu jej "unicestwienia"). Wynika to wprost z kontekstu omawianego pisma, w którym sugeruje się odtworzenie rozmytej podbudowy drogi wykonanej z tłucznia, a następnie zabezpieczenie tego tłucznia poprzez ułożenie cienkiej warstwy asfaltu z wzmocnieniem skarpy przed niszczeniem przez ułożenie krawężników na drodze. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu nie można przyjąć, że w sprawie doszło do odbudowy całkowicie zniszczonej drogi. Sąd zgodził się z poglądem organu, że była to przebudowa istniejącej drogi. Za takim stanowiskiem przemawia także okoliczność, iż uchwałą Rady Miasta Warszawy z dnia 13 lipca 2000 r. (nr XXV/295/2000) drodze tej nadano nazwę ul. [...]. Zatem nie sposób przyjąć, że droga ta nie istniała przed rokiem 2002 i w sprawie doszło do budowy nowej drogi, czy też odbudowy drogi zniszczonej. Dalej PINB dla m.st. Warszawy ustalił, że ww. droga jest drogą wewnętrzną znajdującą się we władaniu gminy, zmieniła nazwę z ul. G. na ul. [...], w 2002 r. dokonano jej przebudowy poprzez ułożenie asfaltowej nakładki z jednoczesnym ułożeniem betonowych krawężników. Organ dokonał tych ustaleń w oparciu o pismo Urzędu m.st. Warszawy z dnia 19 lipca 2010 r. Tym samym organ powiatowy zastosował się do zaleceń Sądu i wyjaśnił powstałe w sprawie wątpliwości. A dalej prawidłowo analizując stan sprawy wskazał, że w sprawie doszło do przebudowy istniejącej wcześniej drogi. Zatem do wykonania ww. robót zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymagane było zgłoszenie ich prowadzenia właściwemu organowi. Sąd podzielił te ustalenia - zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zakres wykonanych robót budowlanych mieści się w ww. definicji przebudowy drogi. Przy przebudowie drogi nie doszło do zmian granic pasa drogowego, zmieniono rodzaj nawierzchni drogi – z gruntowej utwardzonej tłuczniem, na który położono warstwę asfaltu. Zatem nastąpiła zmiana parametrów użytkowych drogi, ale przy tym nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów drogi, jak jej długość czy szerokość. Zasadnie zatem organ powiatowy wskazał, przyjmując, że w niniejszym przypadku doszło do przebudowy istniejącej drogi, że trybem właściwym do rozpatrzenia sprawy był tryb przewidziany w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie prowadzone w tym trybie pozwoliło na ustalenie, że przebudowa drogi nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa, została wykonana zgodnie z zasadami techniczno-budowlanymi. Jest ponadto zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Rady m.st. Warszawy z 28 września 1992 r. Z tego względu nie było zasadne prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Tym samym postępowanie nadzorcze zasadnie zostało umorzone. Sąd podkreślił, że powyższe ustalenia odnoszą swój skutek również w postępowaniu nadzwyczajnym, bowiem skoro postępowanie w trybie zwykłym zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, jak również decyzja kończąca to postępowanie została wydana zgodnie z prawem, to nie było podstaw, by na drodze postępowania w trybie stwierdzenia nieważności eliminować badaną decyzję z obrotu prawnego. O rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, poprzez proste ich zestawienie ze sobą. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W ocenie Sądu stosując ww. kryteria nie można stwierdzić, że doszło do oczywistego naruszenia któregokolwiek z zastosowanych przepisów, zwłaszcza art. 104 i 105 k.p.a., które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia decyzji PINB dla m.st. Warszawy. Organ powiatowy miał podstawy faktyczne do umorzenia postępowania. Po zebraniu dokumentacji pozwalającej na rozwianie wątpliwości opisanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r. i przeanalizowaniu sprawy ustalił, że roboty budowlane zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, a dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie było celowe. Skutki gospodarcze lub społeczne, które wywołuje decyzja nie naruszają żadnych norm prawnych, społecznych czy gospodarczych. Wskazać należy w tym miejscu, że organy ochrony środowiska uznały, że realizacja drogi na terenie obszaru chronionego krajobrazu nie jest i nie była zakazana (pismo z dnia 20 marca 2003 r.). Co więcej zdaniem Sądu decyzja PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie zawiera żadnej wady prawnej. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. Materiał zebrany w sprawie pozwalał na wydanie decyzji w sprawie. Postępowanie w sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności, w którym organy nie prowadzą postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim nie orzeka ponownie co do istoty sprawy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Stowarzyszenie "[...]" w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w związku z błędnym stwierdzeniem, że roboty polegające na wykonaniu asfaltowej nawierzchni drogi – ul. [...] w Warszawie mieściły się w pojęciu przebudowy drogi, gdy w rzeczywistości miały one charakter samowoli budowlanej określonej w art. 48 Prawa budowlanego i powinny być traktowane jako odrębna inwestycja, na wykonanie której niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, tj. oddaleniu skargi w związku z błędnym ustaleniem polegającym na stwierdzeniu, iż roboty budowlane polegające na wykonaniu asfaltowej nawierzchni drogi – ul. [...] w Warszawie mieszczą się w pojęciu remontu drogi, gdy w rzeczywistości miały one charakter samowoli budowlanej określonej w art. 48 Prawa budowlanego; – naruszenie prawa materialnego: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że roboty polegające na wykonaniu asfaltowej nawierzchni drogi – ul. [...] w Warszawie mieszczą się w pojęciu przebudowy drogi i tym samym stwierdzeniu, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie, że umorzenie postępowania było prawidłowe, w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że organy błędnie przyjęły kwalifikację robót budowlanych prowadzonych na ul. [...] w Warszawie, a także nie przeprowadziły w całości postępowania dowodowego wskazującego na niezgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wynika, że warunkiem koniecznym do tego, aby uznać, że roboty budowlane można określić mianem przebudowy jest fakt istnienia wcześniej danego obiektu. Powstanie takiego obiektu musi powstać w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, a nie tylko wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy można przypuszczać, że istniejąca droga (obecnie ul. [...]) pierwotnie nie powstała w wyniku robót budowlanych, a jedynie zwykłego użytkowania terenu. Nie było zatem możliwe dokonanie przebudowy tak powstałej drogi. Powyższa kwestia nie została jednoznacznie rozstrzygnięta w prowadzonym postępowaniu przed organami administracji nadzoru budowlanego. Sąd przyjął jednak w całości wyjaśnienia zawarte w zaskarżonej decyzji, co należy uznać za błędne. Zdaniem strony skarżącej za budowę drogi będzie musiała być uznana także taka sytuacja faktyczna, w której istniejący uprzednio i "wykonany" obiekt budowlany służący komunikacji został następnie w toku eksploatacji zdegradowany w stopniu uniemożliwiającym normalne korzystanie z niego, co skutkowało koniecznością jego odbudowy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie o czym świadczy pismo Urzędu Gminy Warszawa Wilanów z dnia 22 lipca 2002 r., L.Dz. IT/BP/649/02. W Słowniku Języka Polskiego pod hasłem "zniszczyć" znajdujemy znaczenie tego słowa: spowodować, że coś przestaje istnieć; uczynić coś niezdatnym do użytku. Natomiast jedyną i zasadniczą funkcją drogi jest jej funkcja komunikacyjna. W sytuacji zatem, gdy nie jest możliwe, aby ta funkcja była spełniana nie można mówić o tym, że droga nadal istnieje, W piśmie Urzędu Gminy Warszawa Wilanów stwierdzono, że nastąpiło całkowite zniszczenie drogi dojazdowej służącej mieszkańcom jako połączenie komunikacyjne. Przeprowadzone roboty budowlane nie mogły być traktowane zatem jako remont nawierzchni drogowej, a jedynie jako odbudowa całkowicie zniszczonej drogi. O remoncie można mówić wtedy, gdy ma on usprawnić, ułatwić przejazd, a nie wtedy gdy ma go całkowicie przywrócić. Nie można więc zgodzić się z przedstawionym w uzasadnieniu wyroku poglądem Sądu na temat kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych. Skarżący w trakcie prowadzonych postępowań przed organami nadzoru budowlanego wielokrotnie podnosił, iż w wyniku robót budowlanych doszło do zmiany granic pasa i drogowego. Organy nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, dokonując prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wykonania asfaltowej nawierzchni oznaczonej drogi. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół podstawowego zagadnienia występującego w sprawie, mianowicie kwalifikacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Ustalenie bowiem zakresu i charakteru zrealizowanych robót budowlanych było niezbędne dla oceny, czy inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, a w konsekwencji, w jakim trybie powinno się toczyć postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Organy obu instancji badając kwestionowaną decyzję w trybie nadzwyczajnym nie dopatrzyły się żadnych wad w postępowaniu i rozstrzygnięciu organu powiatowego, który umorzył przeprowadzone postępowanie naprawcze po stwierdzeniu, że roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącej wcześniej drogi nie naruszają przepisów prawa i nie ma podstaw do wydania którejkolwiek z decyzji nakazowych przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki weryfikując kontrolowane decyzje dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego i ustaleń faktycznych przyjętych przez organy nadzoru budowlanego. Akceptując ocenę, że w sprawie doszło do przebudowy istniejącej drogi, Sąd przedstawił w tym zakresie przekonującą i wyczerpującą argumentację. W szczególności nie zostały w skardze kasacyjnej podważone ustalenia, że przeprowadzona inwestycja polegała na wykonaniu asfaltowej nawierzchni na drodze, które pierwotnie miała nawierzchnię gruntową i z tłucznia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeprowadzony został trafny wywód wykazujący prawidłowość kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych jako przebudowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zarzuty kasacyjne wskazujące na dokonanie inwestycji w postaci odbudowy drogi całkowicie zniszczonej nie mają żadnego oparcia w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę, że przeprowadzone w 2002 roku roboty budowlane zostały poprzedzone pismem Urzędu Gminy Wilanów z 22 lipca 2002 r. skierowanym do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, z którego wynika, że konieczna naprawa drogi, której nawierzchnia została zniszczona po obfitych deszczach, polegać miała na odtworzeniu rozmytej podbudowy drogi wykonanej z tłucznia, położeniu cienkiej warstwy asfaltu, ze wzmocnieniem skarpy przez ułożenie krawężników na drodze. Ponadto o fakcie istnienia przedmiotowej drogi przed wykonaniem spornych robót budowlanych świadczy m.in. to, że uchwałą Rady Miasta Warszawy z 13 lipca 2000 r. drodze tej nadano nazwę ul. [...]. Reasumując Sąd Wojewódzki w sposób logiczny wykazał niezasadność twierdzeń Stowarzyszenia, że w sprawie doszło do budowy nowej drogi, bądź odbudowy drogi całkowicie zniszczonej. Dla porządku zaznaczyć trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest twierdzeń Sądu wskazujących na potraktowanie przedmiotowej inwestycji jako remontu drogi. Sformułowany zatem w tym zakresie zarzut kasacyjny jest całkowicie niezrozumiały. Konsekwencją przyjętej kwalifikacji spornych robót budowlanych było stwierdzenie, że ich wykonanie wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Niespełnienie tego wymogu przez inwestora warunkowało przeprowadzenie postępowania naprawczego, celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wbrew zatem twierdzeniom podnoszonym w skardze kasacyjnej organ nadzoru budowlanego miał obowiązek przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Skoro czynności podjęte przez organ nadzoru budowlanego wykazały, że zrealizowane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom prawa, to nie zachodziła potrzeba kontynuowania działań naprawczych. W takim stanie sprawy umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było zasadne. W konsekwencji Sąd Wojewódzki nie miał żadnych podstaw do zakwestionowania orzeczeń rozstrzygających o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r. Sąd Wojewódzki wyjaśniając istotę procedury nadzwyczajnej, w ramach której sprawa była rozpatrywana, zasadnie stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w efekcie warunkowało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.