V SA/Wa 1888/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] z siedzibą na M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych postanawia: oddalić wniosek. Strona skarżąca zawarła w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na istniejące niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadniając wniosek podniesiono, iż wydanie przez Ministra Rozwoju i Finansów decyzji w przedmiocie pozostawienia nazw domen w rejestrze naraża skarżącą na niebezpieczeństwo poniesienia poważnych szkód finansowych i wizerunkowych. Szkody wywołane pozostawieniem nazw domen w rejestrze związane będą przede wszystkim z utratą przez Spółkę renomy zdobytej w trakcie wielu lat świadczenia usług na rzecz graczy na całym świecie, a w konsekwencji także zaufania dotychczasowych oraz potencjalnych graczy. Zdaniem skarżącej, już sam fakt umieszczenia nazw domen w rejestrze może spowodować, iż działalność prowadzona przez nią postrzegana będzie jako "nielegalna" pomimo, iż podmiot ten świadczy usługi w oparciu o licencję udzieloną mu w państwie siedziby oraz w oparciu o swobodę świadczenia usług gwarantowaną przez art. 56 TFUE. Skutkiem pozostawienia domen w rejestrze może być rezygnacja przez dotychczasowych oraz potencjalnych graczy z korzystania z usług oferowanych przez Skarżącego z wykorzystaniem domen. Zdaniem skarżącej, z dniem wejścia w życie przepisu art. 15f ust. 5 ustawy o grach hazardowych tj. z dniem 1 lipca 2017 r. została ona pozbawiona możliwości świadczenia usług na rzecz usługobiorców na terytorium RP, gdyż przedsiębiorcy telekomunikacyjni zobowiązani są do blokowania stron internetowych wykorzystujących nazwy domen wpisanych do rejestru. W konsekwencji wejścia w życie powyższej regulacji skarżąca ponosi znaczne straty majątkowe związane z brakiem możliwości świadczenia usług na rzecz usługobiorców na terytorium RP. Ponoszone straty znacznie osłabiają jej ogólną kondycję finansową, jako że rynek polski stanowi bardzo istotną część prowadzonej przez nią działalności. Autor wniosku wyjaśnił, że na skutek zablokowania stron internetowych wykorzystujących nazwy domen, skarżąca może ponieść także szkody niemajątkowe w postaci utraty renomy i dobrego imienia. Co więcej komunikat, który od 1 lipca 2017 r. wyświetlany jest pod adresem domen, informujący o możliwej odpowiedzialności karnoskarbowej za korzystanie z usług oferowanych przez Spółkę oraz o ich rzekomo nielegalnym charakterze, spowodować może utratę zaufania dotychczasowych oraz potencjalnych graczy. Co istotne, nawet w przypadku późniejszego wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego niniejszą skargę, skarżąca może nigdy nie odzyskać utraconej pozycji. Okolicznością dodatkowo przemawiającą za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji jest fakt, iż istnieją poważne wątpliwości co do zgodności art. 15f ustawy o grach hazardowych z prawem UE oraz że w przypadku uwzględnienia skargi lub późniejszego orzeczenia o niezgodności ustawy o grach hazardowych z prawem UE skarżącej będzie przysługiwało wobec Skarbu Państwa roszczenie odszkodowawcze o znacznej wysokości. W ocenie skarżącej, sąd wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji uprawniony jest do usunięcia nazw domen z rejestru. Tylko bowiem w ten sposób mogą zostać uchylone, na czas postępowania, skutki zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zaznaczyć należy, iż przesłanką niezbędną przyznania ochrony tymczasowej jest możliwość wykonania aktu, którego dotyczy wniosek. Wstrzymanie wykonania jest bowiem bezprzedmiotowe, gdy akt nie podlega w ogóle wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 122). Nie każdy więc akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają żadnych działań ze strony podmiotów uprawnionych. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, wyd. PWN, Warszawa 1996, s. 147). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; zwana dalej: "O.p.") w zw. z art. 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 471 ze zm.; zwana dalej: "ustawą o grach hazardowych"), po rozpatrzeniu sprzeciwu od wpisu domen o nazwach: pokerstarscasino.eu oraz pokerstars.eu do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych, na mocy której Minister Rozwoju i Finansów postanowił pozostawić ww. nazwy domen w Rejestrze domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek w pełni podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2017 r. o sygn. akt II GZ 891/17, zgodnie z którym, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o pozostawieniu domen w Rejestrze nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, a z faktem jej wydania obowiązujące przepisy prawa nie łączą obowiązku podjęcia działań lub zaniechania określonego działania. To, że zaskarżona decyzja pozostawia nazwy domen w Rejestrze nie oznacza, że wywołuje ona skutki materialnoprawne, na które wskazuje skarżąca. Wskazać bowiem należy, że wpisu nazw domen do Rejestru dokonuje się z urzędu, po ich uprzednim zatwierdzeniu przez właściwy organ, co wyraźnie wynika z art. 15f ust. 6 ustawy o grach hazardowych. Zatem nazwy domen zostają wpisane (umieszczone) w Rejestrze nie tylko przed wydaniem decyzji o pozostawieniu nazw domen w Rejestrze, ale jeszcze przed wniesieniem sprzeciwu od tego wpisu, co wynika z art. 15f ust. 7 ustawy o grach hazardowych. Skutki prawne, na które wskazuje skarżąca, tj. obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi dostępu do sieci Internet (określone w art. 15f ust. 5 ustawy o grach hazardowych, który wszedł w życie od dnia 1 lipca 2017 r.) oraz obowiązki dostawców usług płatniczych (określone w art. 15g ustawy o grach hazardowych, który wszedł w życie od dnia 1 lipca 2017 r.) są konsekwencją dokonanego z urzędu wpisu nazw domen do Rejestru, co z kolei jest następstwem zatwierdzenia dokonania tego wpisu przez właściwy organ (por. także postanowienia NSA: z dnia 19 grudnia 2017 r. o sygn. akt II GZ 908/17 i z dnia 11 stycznia 2018 r. o sygn. akt II GZ 922/17; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aktualne dla niniejszej sprawy pozostają również pozostałe wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte we wskazanym postanowieniu, zważywszy na to, iż podniesiona w uzasadnieniu niniejszego wniosku argumentacja pełnomocnika skarżącej jest tożsama. Wskazać zatem należy, iż wydanie zaskarżonej decyzji nie wywołuje także bezpośrednich skutków w zakresie praw i obowiązków skarżącej spółki, tj. zaprzestania świadczenia usług hazardowych na rzecz usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czy też zaprzestania korzystania z usług dostawców usług płatniczych w związku z nałożonym na nich obowiązkiem blokowania płatności na stronach wykorzystujących nazwy domen wpisanych do Rejestru, gdyż te są także konsekwencją umieszczenia domen ich wpisu w Rejestrze. Decyzja wydana na podstawie art. 15f ust. 9 ustawy o grach hazardowych o pozostawieniu nazw domen w Rejestrze potwierdza co prawda uprzednio dokonany wpis do Rejestru, jednakże nie wywołuje żadnych innych skutków materialnoprawnych niż te wynikające z uprzednio zatwierdzonego i dokonanego następnie z urzędu wpisu nazw domen do Rejestru. Innymi słowy, z faktem wydania zaskarżonej decyzji nie jest związana skuteczność materialnoprawna zatwierdzonego i dokonanego wpisu nazw domen do Rejestru. Uwzględniwszy powyższe oraz zważywszy, że pod pojęciem wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (System Prawa Administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, tom 10, "Sądowa kontrola administracji publicznej, CH. Beck Instytut Nauk Prawnych) nie sposób przyjąć, że zaskarżona decyzja charakteryzuje się tego rodzaju wykonalnością. Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż z treści zawartego w skardze wniosku – złożonego w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. – jednoznacznie wynika, iż dotyczył on decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 sierpnia 2017 r. Tym samym przedmiotem postępowania sądowego dotyczącego ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mógł być, "akt w postaci wpisu nazw Domen do rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych", gdyż nie był on objęty wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Wprawdzie, zgodnie z art. 61 § 3 in fine p.p.s.a., Sąd może wstrzymać wykonanie nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności, ale również wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jednakże wyłącznie gdy taki wniosek zostanie złożony przez skarżącego. Zatem ocena możliwości faktycznych i prawnych zastosowania instytucji z art. 61 § 3 p.p.s.a. do wyżej określonego przez skarżącą "aktu w postaci wpisu..." pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie. Powtórzyć także należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż błędne jest stanowisko skarżącej, że przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. uprawnia sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji "do wstrzymania wykonania decyzji oraz poprzedzającego ją aktu wpisu nazw Domen do Rejestru poprzez wykreślenie nazw Domen z Rejestru". Przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa realizowana jest bowiem wyłącznie przez wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności objętego wnioskiem o wstrzymanie, a nie przez przyznanie stronie skarżącej pozytywnego środka ochrony. W tych warunkach, biorąc pod uwagę, że przepisy p.p.s.a. nie dają podstawy od odrzucenia wniosku jako niedopuszczalnego, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 5 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.