II GZ 922/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Limited w S., Malta na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1731/17 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Limited w S., Malta na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 19 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1731/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku A. Limited z siedzibą w S. na Malcie, złożonego w skardze tej spółki, odmówił wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych. W ocenie Sądu, strona skarżąca nie wykazała istnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż nie uzasadniła wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sposób należyty. Bez wskazania zaś konkretnych okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanki "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków", o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), jak również bez przedstawienia stosownych dokumentów, potwierdzających ich istnienie, nie jest możliwa ocena wniosku pod kątem spełnienia warunków uzasadniających wstrzymanie zaskarżonej decyzji. WSA stwierdził, że pełnomocnik skarżącej oparł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o przesłankę utraty przez stronę skarżącą renomy zdobytej w trakcie wielu lat świadczenia usług na rzecz graczy na całym świecie, spowodowanej poprzez pozostawienie nazw domen w rejestrze domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą. Zdaniem Sądu wskazanie powyższej przesłanki jest nietrafne, ponieważ nie można uzasadniać wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji działaniem organu wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących. Sąd stwierdził, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenie podlegają jedynie skutki wykonania decyzji, a nie skutki wprowadzanych zmian legislacyjnych oraz ewentualna zgodność przepisów z prawem UE. Wobec tego również część uzasadnienia wniosku dotycząca skutków wejścia w życie art. 15f ust. 5 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. 2017 poz. 88), z dniem 1 lipca 2017 r. została uznana za chybioną. Ponadto, WSA uznał, że nie jest uprawniony – w świetle przepisów p.p.s.a. – do wykreślenia nazw domen z rejestru, gdyż może to nastąpić jedynie w wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie oceny zasadności dokonania wpisu w kontekście wystąpienia przesłanek uzasadniających jego dokonanie. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, skarżąca nie wykazała w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w związku z czym brak było podstaw do wydania orzeczenia o udzieleniu ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowieniu w całości i wstrzymanie wykonania decyzji oraz poprzedzającego ją aktu wpisu nazw domen do Rejestru w całości poprzez wykreślenie nazw domen z rejestru lub zobowiązanie organu do wykreślenia nazw domen z rejestru ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego. Zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.; dalej k.p.c.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, co skutkowało odmową wstrzymania jej wykonania, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego wynika, że w związku z pozbawieniem skarżącego możliwości oferowania i świadczenia usług na rzecz graczy z terytorium Rzeczpospolitej Polskiej z wykorzystaniem domen o nazwach: [...] oraz [...] oraz znacznym utrudnieniem możliwości świadczenia usług z wykorzystaniem domen o nazwach: [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...]oraz [...] przez nieokreślony z góry okres czasu, w sytuacji gdy skarżący jest jednym z największych operatorów hazardowych na światowym oraz polskim rynku gier hazardowych, a sam rynek gier hazardowych jest wysoko konkurencyjny, zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia przez skarżącego znacznej szkody oraz powstania trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty dotychczasowych oraz potencjalnych klientów, jak również renomy zdobytej w ciągu wielu lat prowadzenia działalności; 2. przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez: a) błędne przyjęcie, że podmiot składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązany jest do udowodnienia przesłanek wstrzymania określonych w tym przepisie poprzez przedłożenie stosownych dokumentów, podczas gdy przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. wymaga jedynie uprawdopodobnienia istnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek, co może nastąpić również przez przytoczenie okoliczności wskazujących na ich istnienie; b) błędne przyjęcie, że wstrzymanie wykonania decyzji, o którym mowa we wskazanym powyżej przepisie, nie dotyczy decyzji wydanych przez organ na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów, podczas gdy instytucja wstrzymania przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w każdym przypadku spełnienia się przesłanek przewidzianych w tymże przepisie, niezależnie od zgodności bądź niezgodności zaskarżonej decyzji z powszechnie obowiązującymi przepisami; c) błędne przyjęcie, że przepisy ustawy p.p.s.a. nie dopuszczają możliwości wstrzymania wykonania decyzji i poprzedzającego ją aktu w postaci wpisu nazw domen do rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (dalej: "Rejestr"), podczas gdy przepisem stwarzającym Sądowi taką możliwość jest art. 61 § 3 p.p.s.a., który znajduje zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy; d) błędne przyjęcie, że przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie uprawnia Sądu do wstrzymania wykonania decyzji oraz poprzedzającego ją aktu wpisu nazw domen do Rejestru poprzez wykreślenie nazw domen z Rejestru, podczas gdy przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie ogranicza zakresu czynności, jakie powinny zostać podjęte w celu wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej, a realizacja celu instytucji wstrzymania wykonania, którym jest zawieszenie skutków prawnych decyzji na czas trwania postępowania, w odniesieniu do decyzji może nastąpić wyłącznie przez wykreślenie nazw domen z Rejestru. W uzasadnieniu zażalenia argumentowano, iż rodzaj i rozmiar działalności prowadzonej przez skarżącą, które znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, a także pozycja na polskim rynku gier hazardowych nie budzą wątpliwości, że straty majątkowe, które spółka ponosi od dnia 1 lipca 2017 r. na skutek zaprzestania świadczenia usług na rzecz usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z wykorzystaniem domen [...] oraz [...] są znacznych rozmiarów, a rozmiar ich będzie się zwiększał z każdym dniem trwania skutków prawnych decyzji. Zdaniem spółki niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu jest również związane z utrudnieniem świadczenia usług za pomocą domen o nazwach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz [...], które pomimo tego, że nie są kierowane do usługobiorców z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostały wpisane do rejestru. Zarzucono też, że odzyskanie utraconych klientów oraz renomy, z uwagi na wysoką konkurencyjność rynku gier hazardowych, wskazuje na powstanie trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Podniesiono też, że Sąd I instancji bezzasadnie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z powołaniem się na rzekomą zgodność decyzji z powszechnie obowiązującymi przepisami. Zarzucono, że w niniejszej sprawie skutki prawne decyzji uzasadniające korzystanie z ochrony tymczasowej wynikają z utrzymania w mocy wpisu nazw domen do Rejestru, z czym związane są określone obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz dostawców usług płatniczych (także w odniesieniu do domen, które nie są kierowane do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Decyzja wywołuje także bezpośrednie skutki w zakresie praw i obowiązków skarżącej, która w związku z jej wydaniem zmuszona została do zaprzestania świadczenia usług hazardowych na rzecz usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z wykorzystaniem ww. domen oraz w stosunku do pozostałych ww. domen do zaprzestania korzystania z usług dostawców usług płatniczych, w związku z nałożonym na nich obowiązkiem blokowania płatności na stronach wykorzystujących nazwy domen wpisanych do Rejestru, mimo że usługi te są skierowane do usługobiorców spoza terytorium RP. Zdaniem skarżącej decyzja ta jest pośrednio wykonalna, a jej wykonalność związana jest z utrzymaniem w mocy skutków prawnych wywołanych wpisem nazw domen do Rejestru. Zarzucono, że decyzji Ministra Rozwoju i Finansów jako utrzymującej w mocy skutki prawne wywołane wpisem nazw domen do Rejestru, podobnie jak wcześniejszemu wpisowi do Rejestru, przysługuje przymiot wykonalności. Wskazano przy tym, że wykonanie decyzji i poprzedzającego ją aktu wpisu do Rejestru ma charakter ciągły, co oznacza, że nie można uznać, iż wskutek wykonania decyzji wniosek o wstrzymanie jej wykonania jest bezprzedmiotowy. Zdaniem skarżącej przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie ogranicza zakresu czynności, jakie powinny zostać podjęte w celu wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W niniejszym postępowaniu skuteczna realizacja celu instytucji wstrzymania, którym jest zawieszenie skutków prawnych decyzji administracyjnej na czas trwania postępowania, może nastąpić wyłącznie przez wykreślenie nazw domen z Rejestru. W odpowiedzi na zażalenie Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jego oddalenie. W ocenie organu w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji nie powstają żadne skutki materialne, inne niż te wynikające z wpisu nazw domen do Rejestru. Zaskarżona decyzja z uwagi na swój charakter nie podlega wykonaniu, zatem nie może być przedmiotem ochrony tymczasowej wynikającej z instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Zdaniem organu dokonana przez Sąd ocena, zważywszy na obowiązującą regulację prawną dotyczącą Rejestru, o którym mowa w art. 15f ustawy o grach hazardowych, jak również ochronę tymczasową przewidzianą w art. 61 § 3 p.p.s.a., jest w pełni zasadna i prawidłowa. Podkreślono, że z art. 61 p.p.s.a. wynika, iż ciężar wykazania zaistnienia okoliczności w nim wskazanych spoczywa na wnioskodawcy. Sąd I instancji trafnie przyjął, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, pomimo tego, że jego uzasadnienie nie jest prawidłowe, więc zażalenie należało oddalić. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem wstrzymania wykonania mogą być tylko akty lub czynności, która są wykonalne. Wobec tego rozważania dotyczące uprawdopodobnienia spełnienia przez spółkę przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji musi poprzedzić ocena, czy dany akt jest wykonalny. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi i wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu tego Sądu z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GZ 891/17, że decyzja w takim przedmiocie nie jest wykonalna. Jak zasadnie stwierdził NSA w ww. postanowieniu, przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Warszawa 2002, str. 146; Z. Kmieciak "Glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. SA/Rz 1382/96, opubl. 1998/3/65, t. 1; post. NSA z dnia 20 października 2009 r. sygn. II OZ 892/09, LEX nr 573634). W rzeczywistości problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienia i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Komentarz, Warszawa 2012, Wyd. 5, str. 490; post. NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12, LEX nr 1166138). Dla ustalenia, czy dany akt lub czynność charakteryzuje się cechą wykonalności, niezbędne jest ustalenie, czy obliguje on skarżącego, organy administracji publicznej względnie osoby trzecie do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodności pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem faktycznym z nich wynikających (por. P. Daniel "Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 211, 216). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje np. decyzja nieostateczna, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności lub która nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu...", str. 496)., decyzja odmowna, konstytutywne akty uprawniające, które dla spowodowania określonego w nich stanu faktycznego lub prawnego nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów czy też większość postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 375). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; dalej O.p.) w zw. z art. 15f u.g.h., po rozpatrzeniu sprzeciwu od wpisania domen: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz [...]do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych, na mocy której Minister Rozwoju i Finansów postanowił pozostawić ww. nazwy domen w Rejestrze domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą. Rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji o pozostawieniu domen w Rejestrze nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, a z faktem jej wydania obowiązujące przepisy prawa nie łączą obowiązku podjęcia działań lub zaniechania określonego działania przez skarżącą bądź znoszenia zachowań innych podmiotów. To, że zaskarżona decyzja pozostawia nazwy domen w Rejestrze nie oznacza, że wywołuje ona skutki materialnoprawne, na które wskazuje skarżąca. Wskazać bowiem należy, że wpisu nazw domen do Rejestru dokonuje się z urzędu, po ich uprzednim zatwierdzeniu przez właściwy organ, co wyraźnie wynika z art. 15f ust. 6 u.g.h. Zatem nazwy domen zostają wpisane (umieszczone) w Rejestrze nie tylko przed wydaniem decyzji o pozostawieniu nazw domen w Rejestrze, ale jeszcze przed wniesieniem sprzeciwu od tego wpisu, co wynika z art. 15f ust. 7 u.g.h. Skutki prawne związane z obowiązkami przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi dostępu do sieci Internet (określone w art. 15f ust. 5 u.g.h.) oraz obowiązkami dostawców usług płatniczych (określone w art. 15g u.g.h.), na które wskazuje skarżąca, są konsekwencją dokonanego wpisu nazw domen do Rejestru, co z kolei jest następstwem uprzedniego zatwierdzenia dokonania tego wpisu przez właściwy organ. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wywołuje także bezpośrednich skutków w zakresie praw i obowiązków skarżącej spółki wskazywanych w zażaleniu, tj. zaprzestania świadczenia usług hazardowych na rzecz usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z wykorzystaniem domen [...] i [...], a w odniesieniu do pozostałych domen wymienionych w tej decyzji do zaprzestania korzystania z usług dostawców usług płatniczych w związku z nałożonym na nich obowiązkiem blokowania płatności na stronach wykorzystujących nazwy domen wpisanych do Rejestru, gdyż te są też konsekwencją umieszczenia domen w Rejestrze. Decyzja wydana na podstawie art. 15f ust. 9 u.g.h. o pozostawieniu nazw domen w Rejestrze potwierdza co prawda uprzednio dokonany wpis do Rejestru, jednakże nie powoduje żadnych innych skutków materialnoprawnych innych niż te wynikające z uprzednio zatwierdzonego i dokonanego następnie z urzędu wpisu nazw domen do Rejestru. Innymi słowy, z faktem wydania zaskarżonej decyzji nie jest związana skuteczność materialnoprawna zatwierdzonego i dokonanego wpisu nazw domen do Rejestru. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wymaga spowodowania, aby rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadał stanowi określonemu w tej decyzji jako powinny, w sytuacji gdy nazwy domen pozostają wpisane w Rejestrze przed jej wydaniem (vide: postanowienie z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GZ 891/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w ww. postanowieniu, że zaskarżona decyzja nie charakteryzuje się wykonalnością, rozumianą jako spowodowanie stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie można więc przyjąć, że wykonaniu podlega wyłącznie zaskarżona decyzja, która konsumuje byt prawny wydanych uprzednio aktów lub czynności. Nie są także zasadne argumenty sprowadzające się do twierdzenia, że wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją "aktu wpisu do Rejestru" ma charakter ciągły, skoro stwierdza się w zażaleniu, iż "wykonywanie" to rozpoczyna się przed dokonaniem kontroli sądowoadministracyjnej, a jednocześnie. że została ona wykonana. Z uwagi zaś na niewykonalność zaskarżonej decyzji, NSA uznał, że ocenianie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej na gruncie niniejszej sprawy jest bezcelowe. Z uwagi zaś na to, że WSA dokonywał oceny tych przesłanek uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest błędne. Niezależnie bowiem od tego, w jaki sposób spółka uzasadniła złożony wniosek, to nie mógł on zostać uwzględniony z uwagi na charakter decyzji. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo błędnego uzasadnienia, zaskarżone postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.