IV SA/Po 1157/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lutego 2018 r. sprawy ze skargi H. R. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2006 r. nr CVI/1216/IV/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno – Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu, część C – Krzyżowniki Północ oddala skargę Uchwałą z dnia z dnia 24 października 2006 r. nr CVI/1216/IV/2006 Rada Miasta Poznania uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno - Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu, część C - Krzyżowniki Północ. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2006 r. Nr 202 poz. 4810 z późn. zm., dalej jako Uchwała). Pismem z 20 października 2017 r. H. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę, w zakresie obejmującym działki [...] i w odniesieniu do treści nadającej powyższym działkom funkcję "tereny lasów w klinie zieleni" (2Kz- ZL), w tym między innymi, określenie obowiązku zalesienia terenów rolnych (§ 4 ust. 1 lit. c Uchwały), wprowadzenie zakazu grodzenia terenów i lokalizowania nośników informacji wizualnej (§ 4 pkt 2 lit. c Uchwały) oraz zakazu budowy obiektów budowlanych (§ 4 pkt 9 lit. b tiret 1 Uchwały), a nawet rozbudowy obiektów istniejących (§ 4 pkt 6 lit. c tiret 1 Uchwały). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym powyżej. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 w brzmieniu z daty uchwalenia Uchwały, dalej jako u.l.), poprzez przeznaczenie terenów do zalesienia pomimo, że nie znalazło to oparcia w postanowieniach zatwierdzonego wcześniej planu urządzenia lasu dla lasów poznańskich; 2. art. 14 ust. 3 u.l. poprzez arbitralne (oderwane od art. 14 ust. 1 u.l.) przyjęcie, jakie tereny w na jakich warunkach podlegają zalesieniu; 3. art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2006 r. Nr 80, poz. 717 w brzmieniu z daty uchwalenia Planu, dalej jako u.p.z.p.) poprzez naruszenie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Poznania i wprowadzenie na działkach skarżącego ograniczeń nie przewidzianych przez te przepisy; 4. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., także z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady poszanowania prawa własności.; 5. trybu sporządzania planu poprzez nie utrwalenie w aktach planistycznych pierwotnego projektu planu, co uniemożliwia kontrolę procedury pod kątem zachowania wymogu z art. 17 pkt 13 in fine u.p.z.p.; 6. art. 45 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm. - według brzmienia w okresie poprzedzającym zatwierdzenie uchwały, dalej jako P.o.ś.) poprzez nie zapewnienie określonego w nim trybu uzgodnień. Uzasadniając zarzuty skarżący napisał: 1-2. W dacie wejścia w życie Uchwały, to jest 14 stycznia 2007 r. ww. działki oznaczone zostały jako [...]. Według przepisów obowiązujących przed datą wejścia w życie planu, działki w znacznej mierze nie były wyłączone z zabudowy, a ich klasa V pozwalała na przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne, w tym zabudowę. Zaskarżoną Uchwałą nadano wymienionym działkom przeznaczenie "tereny lasów w klinie zieleni" (2Kz-ZL). Zgodnie z przepisami zawartymi w części tekstowej przewidziano dla tego rodzaju terenów między innymi obowiązek ich zalesienia, w tym także w zakresie obejmującym grunty dotychczas rolne. Skarżący ocenił, że jego działki zostały objęte obowiązkiem zalesienia. Dodatkowo w odniesieniu do tak sformułowanego obowiązku przyjmuje się, iż do zalesień powinny być wykorzystane tylko "gatunki drzew zgodnie z planem urządzenia lasu" (§ 4 pkt 3 lit. b Planu). Skarżący ocenił, że powyższe przepisy Uchwały są nie do zaakceptowania. Zaznaczył, że zdaje sobie sprawę że przeznaczenie prywatnej działki do zalesienia jest dopuszczalne prawnie i może nastąpić w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 3 u.l.). Takie przeznaczenie nie może jednak następować w sposób arbitralny i nieprzemyślany - gdyż rodzi poważne obowiązki w sferze prawa własności - jak obowiązek przeprowadzenia zalesienia (art. 14 ust. 4 u.l.), a w obecnym stanie prawnym także konieczność akceptacji prawa pierwokupu po stronie gospodarującego lasami podmiotu publicznego (art. 37a ust. 1 pkt 2 u.l. — w aktualnym brzmieniu). Dalej Skarżący wskazał na art. 14 ust. 1 u.l., zgodnie z którym powiększanie zasobów leśnych następuje w wyniku zalesienia gruntów oraz podwyższania produkcyjności lasu w sposób określony w planie urządzenia lasu. Ocenił, że regulacja ta ma na celu ograniczenie i określenie wyjściowych zasad "powiększania zasobów leśnych", dla których formą właściwą jest przede wszystkim "plan urządzenia lasu". Skarżący wskazał, odnosząc powyższe regulacje do zaskarżonej uchwały, że przeznaczenie jego gruntów do zalesienia powinno być ustalone w pierwszej kolejności w planie urządzenia lasu zaprojektowanym i zatwierdzonym w trybie art. 21 i nast. u.l. Tymczasem w aktach planistycznych znajduje się jedynie uzgodnienie planu z Zarządem Zieleni Miejskiej (który do dnia 31 grudnia 2010 r. gospodarował poznańskimi lasami), w którym dyrektor tegoż Zarządu - bez powołania się na plan urządzenia lasu i bez żadnego uzasadnienia - kategorycznie wskazuje, że szereg terenów, w tym działki skarżącego należy przeznaczyć pod zalesienie. Skarżący ocenił, że przeznaczenie jego nieruchomości będącej nieruchomością rolną (RV) pod zalesienie nastąpiło z naruszeniem art. 14 ust. 1 u.l., gdyż nie znalazło oparcia w postanowieniach zatwierdzonego planu urządzenia lasu dla lasów poznańskich. Bez takiego planu urządzenia lasu "powiększanie zasobów leśnych" nie może następować. W każdym razie kwestii tej w ogóle nie badano; w aktach planistycznych nie podaje się nawet jaki plan urządzenia lasu obowiązywał w roku 2006. Z kolei przepis części tekstowej Planu wskazujący, że do zalesień powinny być wykorzystane tylko "gatunki drzew zgodnie z planem urządzenia lasu" (§ 4 pkt 3 lit. b Planu) narusza jednoznacznie art. 14 ust. 1 u.l., zgodnie z którym zalesienie gruntu przeprowadzane jest w sposób określony w planie urządzenia lasu. Plan regulacji tych nie może dublować ani uzupełniać. Skarżący zaznaczył, że według planu urządzenia lasu dla lasów komunalnych Miasta Poznania na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2022 r., zatwierdzonego dnia 29 października 2013 r., nie przewiduje się działek skarżącego do zalesienia, natomiast według map poglądowych w zakresie uroczyska Psarskie, działki Skarżącego są wyłączone z granic lasu. 3-4. Przepisy Uchwały zawierają istotne ograniczenia inwestycyjne dla obszaru 2Kz-ZL obejmujące zakaz grodzenia terenów i lokalizowania nośników informacji wizualnej (§ 4 pkt 2 lit. c Planu) oraz zakaz budowy obiektów budowlanych (§ 4 pkt 9 lit. b tiret 1 Planu), a nawet rozbudowy istniejących (§ 4 pkt 6 lit. c tiret 1 Planu). W ocenie Skarżącego pierwsze dwa ograniczenia nie znajdują umocowania w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Zdaniem Skarżącego w drodze przepisów u.p.z.p. nie można zakazać grodzenia nieruchomości oraz wprowadzać tak kazuistycznych ograniczeń jak zakazy lokalizowania nośników informacji wizualnej. Możliwość zakazu grodzenia terenu wprowadzony może być tylko w drodze ustawy — a taki przewiduje się w odniesieniu do nieruchomości przylegających do wód powierzchniowych (art. 27 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), a nie wszelkich nieruchomości. Bezwarunkowy zakaz zabudowy obiektów budowlanych i rozbudowy istniejących stoi w sprzeczności z zasadą poszanowania prawa własności wyrażoną w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., także z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust 3 Konstytucji RP. Nieadekwatne są powody, dla których całkowicie zakazano skarżącemu zabudowy terenu. Z planu wynika, że nieruchomość skarżącego docelowo traktuje się jako ogólnodostępny las, podczas gdy jest to prywatny grunt, nie będącym gruntem ogólnodostępnym. Decyzja o przeznaczeniu takiego gruntu na cele publiczne, wykluczająca podstawowe uprawnienia właściciela, powinna być zatem rozważna i dostatecznie uzasadniona. Takiego uzasadnienia w kwestionowanej uchwale zabrakło. 5-6. Skarżący ocenił, że został naruszony tryb sporządzania planu miejscowego. Przede wszystkim brak w aktach pierwotnego projektu planu, co uniemożliwia kontrolę procedury pod kątem zachowania wymogu z art. 17 pkt 13 in fine u.p.z.p. dotyczącego ewentualnego powtórzenia uzgodnień (jeżeli doszło do zmian w treści planu względem założeń pierwotnie projektowanych). Nadto wątpliwość - zdaniem skarżącego, budzi zachowanie wymogu określonego w art. 45 pkt 2 P.o.ś. (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm. - według brzmienia w okresie poprzedzającym zatwierdzenie uchwały). Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. projekt planu obowiązkowo uzgadnia się z "organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych". W październiku 2006 r. zgodnie z art. 45 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. (wówczas: Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) organem właściwym do uzgadniania zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Wreszcie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 12, poz. 49) stanowił, że "Państwowy wojewódzki inspektor sanitarny może powierzyć państwowemu powiatowemu i państwowemu granicznemu inspektorowi sanitarnemu, w drodze porozumienia, prowadzenie spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie w jego imieniu decyzji administracyjnych". Zdaniem skarżącego z akt planistycznych wynika, że postanowieniem z 2 maja 2006 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu przekazał wniosek Prezydenta o uzgodnienie projektu planu Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Poznaniu. Następnie projekt uzgodnił postanowieniem z dnia 2 maja 2006 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że treść obu ww. postanowień nie wskazuje, że pomiędzy wojewódzkim a powiatowym inspektorem sanitarnym zawarte było porozumienie, o którym mowa w art. 10 ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tymczasem w przypadku braku takiego porozumienia (które zmieniało organ właściwy do obligatoryjnego uzgodnienia planu w rozumieniu art. 45 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska) postanowienie uzgodnieniowe Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 maja 2006 r. należałoby uznać za bezskuteczne, a tym samym plan byłby dotknięty wadą nieważności w całości w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Miasto Poznań, zastępowane przez zawodowego pełnomocnika, wniosło o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej. Pełnomocnik zaznaczył, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu aktualnym dla daty uchwalenia Uchwały, plan miejscowy nie mógł swoimi postanowieniami naruszać kierunku zagospodarowania terenów wyznaczonego w studium. Plan sporządzony z naruszeniem tej zasady byłby niezgodny z porządkiem prawnym. Pełnomocnik wskazał, że uchwała została uchwalona w czasie obowiązywania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalonego uchwałą Nr XXII/276/III/99 Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 roku, a zmienionego uchwałą Nr XXV/171/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 10 lipca 2003 roku, zwanego dalej "Studium". Działki skarżącego zlokalizowane są na terenach oznaczonych w Studium jako tereny wyłączone z zabudowy o preferowanych funkcjach: tereny otwarte - lasy, doliny rzek, strumieni, tereny nadjeziorne i jeziora, łąki w rejonie klinów zieleni oznaczone - "zo", a dodatkowo zostały określone jako rejony o przewadze funkcji strukturalnych klinów zieleni. Działki skarżącego zlokalizowane są na terenie oznaczonym w Planie symbolem 2Kz-ZL. Teren ten zdefiniowano w Planie jako teren lasów w klinie zieleni (§ 4 Planu). Pełnomocnik ocenił, że uchwalając zaskarżoną Uchwałę Rada Miasta Poznania miała na uwadze kierunki zagospodarowania przestrzennego wyznaczone w ówczesnym Studium, co skutkowało zawartym w Uchwale przeznaczeniem działek skarżącego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 u.l. poprzez przeznaczenie terenów do zalesienia pomimo, że nie znalazło to oparcia w postanowieniach zatwierdzonego wcześniej planu urządzenia lasu dla lasów poznańskich, pełnomocnik napisał, że zgodnie z treścią tego artykułu, zarówno w obecnym brzmieniu, jak i w brzmieniu z chwili uchwalenia Planu, powiększanie zasobów leśnych następuje w wynik zalesienia gruntów oraz podwyższania produkcyjności lasu w sposób określony w planie urządzenia lasu. Z treści przepisu jednoznacznie daje się wywnioskować, iż odnosi się on do sposobu powiększania zasobów leśnych, a więc zasad gospodarki leśnej. Nie jest to tym samym przepis wskazujący jakim aktem wyznacza się teren przeznaczony do zalesienia. Z kolei art. 14 ust. 3 u.l., zarówno w obecnym brzmieniu, jak i w brzmieniu z daty uchwalenia Uchwały, jest przepisem, w którym ustawodawca wskazał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako akty właściwe do określenia terenów przeznaczonych do zalesienia. To właśnie te akty określają grunty przeznaczone pod zalesienie. Pełnomocnik podkreślił, że to w planie miejscowym dokonuje się przeznaczenia terenu, nie zaś w planie urządzenia lasu. Na podstawie planu miejscowego określony teren może być przeznaczony pod las, dla którego to następnie sporządza się plan urządzenia lasu. Przyjęcie założenia, że plan miejscowy może przeznaczać pod tereny leśnie jedynie już istniejące lasy, z planami urządzenia lasu, uniemożliwiłoby w praktyce wyznaczanie nowych terenów leśnych i naruszałoby przyznane gminie kompetencje z zakresu planowania przestrzennego. Pełnomocnik podsumował, że przeznaczenie terenów do zalesienia w zaskarżonej Uchwale nie wymagało uprzedniego sporządzenia dla tych terenów planu urządzenia lasu przewidującego zalesienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust 3 u.l. poprzez arbitralne przyjęcie, jakie tereny na jakich warunkach podlegają zalesieniu pełnomocnik napisał, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 3 u.l. grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego też względu nie ulega wątpliwości, iż plan miejscowy jest aktem właściwym dla wskazania gruntów przeznaczonych do zalesień, a postanowienia takiego planu miejscowego, kształtowane winny być zgodnie z zasadami gospodarowania przestrzenią wynikającymi z przepisów prawa oraz zasad urbanistyki i gospodarki przestrzennej. Każde przeznaczenie w planie miejscowym określonego terenu pod określony cel musi znajdować swoje uzasadnienie. Pełnomocnik ocenił, że zarzut skarżącego o arbitralnym przeznaczeniu jego nieruchomości pod zalesienie jest bezpodstawny, gdyż teren objęty Planem jest fragmentem Północno - Zachodniego Klina Zieleni. Klin ten jest elementem systemu zieleni o wysokiej wartości ekologicznej i rekreacyjnej, który tworzą rynny Jeziora Kierskiego, Jeziora Strzeszyńskiego i Bogdanki, z towarzyszącymi im lasami. Obszary leśne są terenami bardzo istotnymi dla prawidłowego funkcjonowania środowiska i utrzymania ekosystemu w przyrodniczej równowadze. Wskazane w skardze działki położone są w dużym, zwartym leśnym kompleksie, zlokalizowanym pomiędzy ulicami; [...]. Z uwagi na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, uwarunkowania środowiskowe, ochronę gruntów leśnych oraz położenie przedmiotowego obszaru w klinie zieleni, tj. ogólnomiejskiej strukturze przestrzennej o funkcji ekologicznej, krajobrazowej i rekreacyjnej, zasadne było niedopuszczenie do lokalizacji nowej zabudowy, a dla zabudowy istniejącej wyłącznie jej zachowanie bez możliwości rozbudowy. Stąd też w Uchwale pojedyncze działki niebędące lasem wskazano do zalesienia. Przyjęty w Uchwale sposób zagospodarowania jest wynikiem wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, zachowuje i podkreśla walory krajobrazowe i przyrodnicze obszaru. Mając na uwadze zwiększającą się antropopresję na te tereny oraz ich znaczenie dla jakości życia w mieście, Rada Miasta Poznania uznała za zasadne zachować istniejące na terenach Planu zespoły leśne i ograniczenia zagospodarowania, co też wskazano w uzasadnieniu do uchwały w sprawie Planu. Rada Miasta Poznania uzasadniła przyjęte w Uchwale rozwiązania planistyczne, wskazując na konieczność ochrony i dalszego kształtowania klinowo-pierścieniowego systemu zieleni. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w Uchwale zakazów grodzenia terenów i lokalizacji nośników informacji wizualnej, budowy obiektów budowlanych oraz rozbudowy istniejących obiektów pełnomocnik wskazał na ustawowe kompetencje gmin do ustalania i określania nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń, które doprowadzą do ochrony i estetycznego ukształtowania ładu przestrzennego. Zdaniem pełnomocnika niewątpliwie takie elementy zagospodarowania jak urządzenia reklamowe (nośniki informacji wizualnej) oraz ogrodzenia mają istotny wpływ na ład przestrzenny. Pełnomocnik podkreślił, wymieniając orzeczenia sądów administracyjnych, że kwestia uprawnienia gminy do ustalania w miejscowym planie ograniczeń dotyczących reklam nie budziła wątpliwości w obowiązującym wówczas stanie prawnym. Zakaz taki nie stanowił przy tym sam w sobie o naruszeniu przez podejmującą uchwałę radę granic władztwa planistycznego. Dalej pełnomocnik napisał, że zakaz grodzenia terenów leśnych nie narusza prawa, gdyż zakaz taki stanowi element współkształtujący ład przestrzenny. Wprowadzenie tego typu zakazu było dopuszczalne i nie stanowiło przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Wprowadzone w Planie, a kwestionowane przez Skarżącego, ograniczenia zabudowy wiążą się z zagadnieniem kształtowania granic wykonywania prawa własności do nieruchomości. W tym kontekście pełnomocnik wskazał na przysługujące gminie, z mocy ustawy, władztwo planistyczne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia trybu sporządzania Uchwały poprzez nieutrwalenie w aktach planistycznych pierwotnego projektu Planu, co uniemożliwia kontrolę procedury pod kątem zachowania wymogu z art. 17 pkt 13 in fine u.p.z.p. pełnomocnik napisał, że w przepisach u.p.z.p. nie przewidziano konstrukcji "pierwotnego projektu planu" a konstrukcja taka nie jest niezbędna dla przeprowadzenia kontroli w zakresie zachowania wymogu z art. 17 pkt 13 in fine u.p.z.p. Ponadto, treść art. 17 pkt 13 u.p.z.p. nie wymaga każdorazowego ponowienia czynności, a ogranicza takie przypadki jedynie do tych, w których na skutek przyjęcia uwag nastąpiły istotne zmiany w projekcie planu. Jak wynika z utrwalonych w orzecznictwie poglądów, to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p. Przesłanki konieczności ponowienia czynności należy interpretować zawężająco, a w związku z tym konieczność ponowienia czynności w procedurze zaistnieje dopiero w sytuacji daleko idących zmian projektu planu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu w nowej postaci. W przedmiotowej Uchwale uwzględnione uwagi miały charakter redakcyjny, ewentualnie doprecyzowujący istniejące zapisy lub je ujednolicający, w związku z powyższym nie wymagały ponowienia procedury. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 pkt 2 P.o.ś. w brzmieniu z daty uchwalenia Uchwały, poprzez niezapewnienie określonego w nim trybu uzgodnień, pełnomocnik napisał, że zgodnie z ówczesnym brzmieniem tego przepisu organem właściwym do zaopiniowania projektu planu miejscowego był państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, który to, zgodnie z powszechnie obowiązującą w administracji zasadą, zobligowany był z urzędu przestrzegać swojej właściwości. Pismem z 20 kwietnia 2006 r. Prezydent Miasta Poznania wystąpił o zaopiniowanie projektu Uchwały do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wyznaczając termin przedstawienia opinii na dzień 15 maja 2006 r. Pismem z 2 maja 2006 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny poinformował o przekazaniu projektu do zaopiniowania Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu, nie wydając w przedmiocie projektu Planu żadnej opinii. W zakreślonym dla wydania opinii terminie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny również nie wyraził opinii w przedmiocie projektu Planu. Pełnomocnik zaznaczył, że opinia, w przeciwieństwie do uzgodnienia, nie ma dla organu występującego o nią charakteru wiążącego, a co za tym idzie wydanie opinii negatywnej, gdyby taka została wydana, albo też niewydanie opinii w ogóle, nie stanowi bariery dla dalszego procedowania opiniowanego projektu. Bierność organu opiniującego uprawnia do zastosowania art. 25 ust. 2 u.p.z.p., a w efekcie uznania projektu za zaopiniowany pozytywnie. Na rozprawie zawodowy pełnomocnik skarżącego stwierdził, że poprzez nadużycie władztwa planistycznego doznało uszczerbku prawo własności skarżącego, gdyż wyłączono możliwość zabudowy a nawet grodzenia, zaś nie wydano jednocześnie decyzji o wywłaszczeniu, która zapewniłaby rekompensatę. W odpowiedzi pełnomocnik Miasta stwierdził, że w jego ocenie nie nastąpiło nadużycie władztwa planistycznego, a co do kwestii rekompensaty dla Skarżącego, to materia ta jest regulowana w art. 36 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli jest uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2006 r. nr CVI/1216/IV/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno - Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu, część C - Krzyżowniki Północ, w części wynikającej z interesu prawnego Skarżącego. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2006 r. Nr 202 poz. 4810 z późn. zm.). W tym miejscu Sąd wskazuje, że zaskarżona Uchwała została zmieniona uchwałą Rady Miasta Poznania nr XVII/183/VI/2011 z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno - Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu, część C - Krzyżowniki Północ (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2011 r. Nr 291 poz. 4714), ale z § 1 ust. 2 uchwały zmieniającej wynika jednoznacznie, że zmiana objęła tereny inne niż działki skarżącego, przez co zapisy uchwały zmieniającej nie mają znaczenia przy ocenie zaskarżonej uchwały. Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi jak i obecnie, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964; postanowienie NSA z 04 listopada 2016 r., I OSK 1555/16; CBOSA). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżalnej uchwały z zakresu administracji publicznej. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. orzecznictwo cytowane w ww. postanowieniu NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1555/16; CBOSA) Zaznaczyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przypomniał, iż charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 u.s.g., był już przedmiotem oceny Trybunału. A mianowicie, w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84), Trybunał stwierdził, iż skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Rozumienie interesu prawnego z art. 101 ust. 1 u.s.g. pozwala na ocenę, czy interes ten ma charakter wyłącznie indywidualny, czy też może to być interes szerszy, grupowy czy wręcz powszechny - wszystkich mieszkańców gminy. Uchwała organu gminy może bowiem naruszyć dwojakiego rodzaju interes prawny: interes podmiotu o charakterze indywidualnym oraz interes określonego podmiotu, także jako członka większej społeczności (mieszkańców), których interesy są identyczne ( por. OTK-A 2008/7/121). Sąd w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 487/16 (CBOSA), że na naruszenie interesu prawnego przez uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe (własność, użytkowanie wieczyste) należące do kategorii praw bezwzględnych. Skarżący jest właścicielem działek objętych ustaleniami zaskarżonej Uchwały: [...] zatem ustalenia zaskarżonej uchwały kształtują wykonywanie prawa własności działek należących do skarżącego. Dalej Sąd wskazuje, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie uwzględnia się skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wówczas, gdy naruszony został wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 355/11; CBOSA). Dalej Sąd zaznacza, że kwestionowana uchwała nie była dotąd przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Oznacza to, że w niniejszej sprawie obowiązkiem Sądu było skontrolowanie całego trybu sporządzenia Uchwały, natomiast zapisów zaskarżonej Uchwały wyłącznie w zakresie dotyczącym Skarżącego tj. co do określenia przeznaczenia należących do Skarżącego działek i związanych z tym zakazów. Sąd zaznacza, że w Skarżący podniósł zarzuty naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego: niemożliwości kontroli zachowania procedury co do wymogu z art. 17 pkt 13 in fine u.p.z.p. dotyczącego ewentualnego powtórzenia uzgodnień, oraz braku uzgodnienia projektu Uchwały z wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Sąd stwierdza, że zaskarżona Uchwała została uchwalona z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p., w ocenie Sądu cała procedura została zachowana. Sąd w pełni podziela argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, że treść art. 17 pkt 13 u.p.z.p. nie wymaga każdorazowego ponowienia czynności, a ogranicza takie przypadki jedynie do takich, w których na skutek przyjęcia uwag nastąpiły istotne zmiany w projekcie planu. Lektura wykazu uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu Uchwały każe stwierdzić, że nie wystąpiła potrzeba ponowienia uzgodnień. Uwzględnione uwagi mają charakter techniczny (redakcyjny), stanowią ustępstwo z proponowanych zapisów, jak np. wykreślenie zapisu o obowiązującej wysokości ogrodzenia, albo wprowadzają alternatywę np. dodanie zapisu o dopuszczeniu bezkolizyjnej przeprawy przez tory kolejowe, co oznacza wyłącznie tyle, że dla organu planistycznego nie ma znaczenia, jaki charakter będzie miała istniejąca przeprawa przez tory kolejowe. Dalej Sąd stwierdza, że także zarzut braku uzgodnienia projektu Uchwały z wojewódzkim inspektorem sanitarnym – jest bezzasadny, bowiem skarżący wadliwie interpretuje wskazane przez siebie przepisy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Uchwały, projekty planów zagospodarowania przestrzennego wymagały przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W art. 45 P.o.ś. także w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Uchwały, wskazano organy właściwe do uzgadniania zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko oraz opiniowania projektów, w tym projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Państwowy wojewódzki inspektor sanitarny był zatem właściwy do zaopiniowania, nie zaś uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, że pismem z 20 kwietnia 2006 r. Prezydent Miasta Poznania wystąpił o zaopiniowanie projektu Uchwały do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie w kserokopii akt planistycznych nie ma dowodu doręczenia tego pisma adresatowi, ale zostało ono niewątpliwie doręczone, skoro Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z 2 maja 2006 r. poinformował o przekazaniu tego pisma do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Zatem organ planistyczny wykonał ciążący na nim obowiązek i wystąpił o zaopiniowanie projektu planu do organu właściwego. Nie ma znaczenia dla organu planistycznego, że organ właściwy do zaopiniowania: Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny skorzystał z wiedzy ("znajomości uwarunkowań") Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, bo wyłącznie w tej kategorii trzeba traktować przesłanie wniosku o zaopiniowanie do organu niższego stopnia. Zastosowanie formy postanowienia i opatrzenie tego postanowienia pouczeniem o prawie do zażalenia jest oczywiście wadliwe, ale nie ma żadnego znaczenia dla oceny, że organ planistyczny wystąpił skutecznie o opinię co do projektu Uchwały. Rację ma pełnomocnik Miasta, że opinia, w przeciwieństwie do uzgodnienia, nie ma charakteru wiążącego, a co za tym idzie, wydanie opinii negatywnej, gdyby taka została wydana, jak również nie wydanie opinii w ogóle – nie ma znaczenia dla dalszego procedowania projektu miejscowego planu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdza, co następuje: Ad. 1-2. Sąd podziela ocenę prawną zawartą w odpowiedzi na skargę, że art. 14 ust. 1 u.l. dotyczy powiększania zasobów leśnych, natomiast przeznaczania terenów pod zalesianie dotyczy art. 14 ust. 3 u.l. Zatem, co do zasady, na podstawie planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeznacza się określony teren pod las (przeznacza się grunty do zalesienia). Następnie sporządza się plan urządzenia lasu. Sąd podkreśla, że sprzeczne z ewidentną intencją ustawodawcy jest założenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może przeznaczać pod tereny leśnie jedynie już istniejące lasy, z planami urządzenia lasu, bowiem uniemożliwiłoby to w praktyce wyznaczanie nowych terenów leśnych i naruszałoby przyznane gminie kompetencje z zakresu planowania przestrzennego. Sąd podziela stanowisko, że takie założenie jest nieprawidłowe. Z tego też względu bezpodstawny jest zarzut Skarżącego o naruszeniu art. 14 ust. 1 u.l., gdyż przeznaczenie terenów do zalesienia w zaskarżonym Planie nie wymagało uprzedniego sporządzenia dla tych terenów planu urządzenia lasu przewidującego zalesienie. Sporządzenia planu urządzenia lasu wymaga natomiast – zgodnie z art. 14 ust. 1 u.l. – powiększanie zasobów leśnych poprzez podwyższanie produkcyjności lasu. Skarżący ma rację wskazując w skardze, że przeznaczenie prywatnej (innej niż będącej w zarządzie Lasów Państwowych) działki gruntu do zalesienia jest dopuszczalne prawnie. Zgodnie z art. 14 ust. 3 u.l. obowiązek zalesiania gruntów ciąży na nadleśniczych w odniesieniu do gruntów w zarządzie Lasów Państwowych oraz na właścicielach lub użytkownikach wieczystych pozostałych gruntów. Sąd zaznacza jednak, że poza granicami sprawy ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego znajdują się wzajemne relacje między Uchwałą i planem urządzenia lasu, jak również rozliczenia między Skarżącym a Miastem Poznań. Rolą Sądu jest ocena, czy nie nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego przy ustalaniu przeznaczenia terenów należących do Skarżącego. W związku z tym Sąd wskazuje, że zgodnie ze Studium obowiązującym w dacie uchwalenia Uchwały, kliny zieleni są obszarami cennymi przyrodniczo, stanowiącymi zasoby "tradycyjne" Poznania; zieleń w Poznaniu "ukształtowana została na przestrzeni lat w postaci systemu klinowo - pierścieniowego, gdzie kliny zieleni wkomponowują się z czterech stron do wnętrza miasta", wykorzystując "naturalne ukształtowanie dolin rzecznych" (s. 46-47 studium). Kliny zieleni, w tym "Północno-Zachodni Klin Zieleni" w Poznaniu, objęty zaskarżoną uchwałą, współtworzą węzły i korytarze aktywności na rzecz przyrodniczych podstaw rozwoju społeczno-gospodarczego, razem z rezerwatami przyrody i zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi (s. 201 studium). W studium zaznaczono nadto, że w Poznaniu "notuje się niski procent lesistości" (s. 51 studium). Za konieczną uznano czynną, przestrzenną i funkcjonalną ochronę klinów zieleni miasta Poznania, wykluczając zmianę użytkowania terenów dla lasów prywatnych (s. 55 studium). Z wyrysu rysunku studium wynika, że działki skarżącego znajdują się na terenie III.zo: "preferowane funkcje zieleni: tereny otwarte – lasy, doliny rzek, strumieni, tereny nadjeziorne i jeziora, łąki w rejonie klinów zieleni, itp." (k. 75-76 akt sądowych). W związku z powyższym Sąd podziela argumenty odpowiedzi na skargę, że uchwalając zaskarżony Plan Rada Miasta Poznania miała na uwadze kierunki zagospodarowania przestrzennego wyznaczone w ówczesnym Studium, co skutkowało zawartym w Planie przeznaczeniem działek skarżącego. Skoro działki skarżącego położone są w dużym, zwartym leśnym kompleksie, to z uwagi na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, uwarunkowania środowiskowe, ochronę gruntów leśnych oraz położenie przedmiotowego obszaru w klinie zieleni, nie naruszono władztwa planistycznego zakazując lokalizacji nowej zabudowy i zakazując rozbudowy. Z tych samych powodów nie naruszono władztwa planistycznego wskazując do zalesienia pojedyncze działki nie będące lasem, przy czym Sąd powtarza, że poza granicami sprawy ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego znajduje się kwestia rekompensaty dla skarżącego z art. 36 u.p.z.p. jak również realizacja obowiązków związanych z zalesieniem. Ad. 3-4. Sąd stwierdza, że zakaz lokalizowania nośników informacji wizualnej jak i zakaz grodzenia terenów leśnych stanowią konsekwencję uznania, że kliny zieleni są obszarami cennymi przyrodniczo. Sąd podziela stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że kwestia uprawnienia gminy do ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń dotyczących reklam nie budziła i nie budzi wątpliwości sądów administracyjnych – przywołane przez pełnomocnika Miasta wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 2287/14; z dnia 21 marca 2017 r., II OSK 1656/15; z dnia 2 lutego 2017 r., II OSK 1228/15 (CBOSA). Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym miejscowym planie ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Instalowanie reklam w zwartym leśnym kompleksie, cennym przyrodniczo, może oznaczać szpecenie przestrzeni publicznej i naruszenie tym samym ładu przestrzennego. Z kolei wprowadzenie zakazu grodzenia terenów mieści się w granicach władztwa planistycznego (por. wyroki NSA z 05 października 2016 r., II OSK 220/15; z 15 marca 2017 r., II OSK 2294/15; CBOSA). Warto zaznaczyć, że w tym ostatnim przywołanym wyroku NSA zaakceptował jeszcze dalej idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, stwierdził bowiem że "...publiczne udostępnienie terenu stawu oraz funkcjonalnie z nim związanego pasa zieleni należących m.in. do skarżących wobec konieczności realizacji przez Gminę ustaleń studium było uzasadnione tak ochroną środowiska jak i zapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Także zaspokojenie potrzeb zbiorowych wspólnoty mieszkańców tego terenu w zakresie miejsca do wypoczynku i rekreacji uzasadniało przyjęte zagospodarowanie...". Warto podkreślić, że w cytowanej sprawie nie doszło do zmiany właściciela działek. Ad. 5-6. Dwa ostatnie zarzuty skargi zostały przez Sąd szczegółowo przeanalizowane przy ocenie procedury podjęcia zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.