II OSK 2294/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych T. S. i M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1280/15 w sprawie ze skarg T. S. i M. N. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1280/15, oddalił skargi T. S. i M. N. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada [...] w dniu [...] września 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma P. w rejonie ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr 181, poz. 4776). Uchwałą ta została zaskarżona przez T. S. w piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r. oraz przez M. N. pismem z dnia 11 lipca 2011 r. Skarżący T. S. domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej przeprowadzenia drogi 39 KD-D przez będącą jego własnością działkę [...] obręb [...]. Podniósł zarzuty rażącego naruszenia m.in.: art. 36 ust. 1 i ust. 2, art. 17 pkt 4 z zw. z pkt 6 lit a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej. u.p.z.p., art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), § 7 ust. 1 w zw. § 37 ust. 1 w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Skarżący podkreślił, że przeprowadzenie ulicy o projektowanych parametrach przez teren jego działki spowoduje jej podział na dwie części, a to uczyni użytkowanie części jego własności niemożliwym. Działka straci też na wartości. Ponadto wskazał na brak uzasadnienia dla realizacji tej inwestycji i zagrożenie dla środowiska jakie ona spowoduje. W trakcie procedury planistycznej nie uwzględniono jego wniosków o wykup nieruchomości. Lokalizacja inwestycji nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach ustawy o drogach publicznych i warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi. W odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że teren działki nr ew. [...] w części został przeznaczony pod zieleń urządzoną i wody powierzchniowe Staw [...], a w części, na której znajduje się budynek mieszkalny pod usługi z dopuszczaniem funkcji mieszkaniowych. Przedstawiono powody planowanego rozwiązania komunikacyjnego na terenie objętym planem i zakwestionowano twierdzenia, jakoby umiejscowienie drogi było sprzeczne z przepisami warunków technicznych w tym zakresie. Rada stwierdziła, że na przedmiotowym terenie brak jest cennych drzew przeznaczonych do zachowania. Istniejące drzewa, zgodnie z inwentaryzacją zieleni określone jako dobre i średnie mogą zostać zachowane przy realizacji tej drogi. Za nieuzasadniony uznano zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 w zw. z pkt 6 lit. a u.p.z.p., gdyż w procesie planistycznym brały udział organy właściwe do uzgadniania, opiniowania zaskarżonego planu, z zachowaniem ustawowych etapów przy sporządzaniu projektu tego planu i wymaganych prognoz. Zwrócono uwagę, że art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie będzie miał zastosowania w sprawie bowiem przewiduje on wykup nieruchomości gdy na skutek uchwalenia planu niemożliwie staje się korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem, a sytuacja taka w niniejszej sprawie nie występuje. Zmniejszenie wartości nieruchomości może być przedmiotem stosownych rozliczeń z gminą na drodze cywilnoprawnej. Natomiast M. N. w złożonej przez siebie skardze zaskarżył powyższą uchwałę w części obejmującej § 5 ust.1 pkt 6 lit. d wyrazy: "zakaz realizacji ogrodzeń wewnętrznych na terenach zieleni urządzonej ZP, ZP/WS"; § 8 ust.1 pkt 4 lit. f) i pkt 7 lit a); § 77 ust. 2 pkt 6 i w ust. 4 pkt 1 wyrazy: "39 KD-D", na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...]; w § 131 wyrazy "39 KD-D dojazdowa - szerokość w I. rozgr. 10,0 - 24,0 m wg rysunku planu - liczba jezdni: 1 - skrzyżowania - proj. ul. 37KD-D - ul. [...] - chodniki: obustronne, dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z § 13. ul. Bez Nazwy odc. ul. [...] - ul. 37KD-D"; na rysunku planu teren: 39 KD-D. Kwestionując powyższe zapisy uchwały domagał się stwierdzenia nieważności wskazanej części uchwały i wskazanej części jej załącznika graficznego. Skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] obręb [...] o pow. 3,3384 ha, położonej przy ul. [...] w W.. Jest to nieruchomość inwestycyjna, obecnie częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą. Znaczną część działki zajmuje zbiornik wodny - staw [...], przez który przechodzi granica działek nr [...] i [...]. Staw jest zarybiany i zadbany. Wobec przewidzianego w zaskarżonym planie zagospodarowania jego działki (podzielenie między kilka jednostek planistycznych) do dyspozycji właściciela pozostawiono zaledwie ok. 40% działki. W ocenie skarżącego, część ustaleń m.p.z.p. narusza prawo przez nadmierną ingerencję w jego prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, co prowadzi do nadużycia władztwa planistycznego. Zaskarżona uchwała zakłada zajęcie ponad połowy jego nieruchomości na cele zieleni publicznej i drogi dojazdowej 39 KD-D. Rozwiązanie to uzasadnia się koniecznością ochrony stawu [...] i jego otoczenia oraz zapewnienia ciągu powiązań przyrodniczych. Skarżący wskazał, że obowiązek umożliwiania dostępu do publicznego korzystania oraz zakaz grodzenia nieruchomości dotyczy tylko nieruchomości przyległych do wód publicznych a staw położony na jego nieruchomości jest jego prywatną własnością. i tylko właściciel jest uprawniony do dostępu do tego zbiornika, korzystania z niego i pobierania pożytków. Skarżący podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 8 ust. 1 pkt 7 lit. a) przewiduje na działce skarżącego "kształtowanie terenów publicznej zieleni urządzonej w formie parków krajobrazowych". Z uwagi na fakt, że nie została podjęta stosowna uchwała przez Sejmik Województwa [...], która tworzyłaby na działce nr [...] park krajobrazowy i nie słyszano o planowaniu tego rodzaju inicjatywy uznać należy, że § 8 ust. 1 pkt 7 lit. a zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem. Skarżący podkreślił, że przeznaczenie połowy działki nr [...] i stawu [...] na cele ogólnodostępnej zieleni urządzonej, skutkuje pozostawieniem tego terenu we własności skarżącego, przy jednoczesnym zobowiązaniu go do wykonywania obowiązków polegających na utrzymaniu "parku krajobrazowego" na własny koszt. Zakazano również ogrodzenia gruntu i zagospodarowania go na cele prywatne, niedostępne dla innych osób. Powyższe regulacje planu ingerują we własność prywatną naruszając jej istotę. Dalej zakwestionowano brak roszczenia o wykup gruntu, zajęcie części nieruchomości pod drogę publiczną umożliwiającą dojazd dla osób trzecich do nieruchomości skarżącego pomimo usytuowania w innej części terenu ZP/WS ciągu pieszego i ścieżki rowerowej. Skarżący wskazał, że ochronę przyrody można zapewnić nie naruszając prawa własności nieruchomości, wprowadzając ustalenia ochronne na terenie nieruchomości prywatnych. W odpowiedzi na skargę M. N., Rada [...] wniosła o jej oddalenie. Przedstawiła jaki jest rzeczywisty podział działki skarżącego na strefy funkcjonalne przewidziane planem i na tej podstawie wskazała, że powierzchnia terenu do pełnej dyspozycji właściciela, na którym plan dopuszcza podziały i nowe zainwestowanie usługowe i usługowo - mieszkaniowe wynosi 1,9 ha, co stanowi 57% całości działki, a nie jak podaje się w skardze zaledwie ok. 40%. W zakresie obsługi komunikacyjnej terenu 6.5 U(MN), którego część stanowi działka skarżącego, wskazano, że ul. [...] jako droga zbiorcza nie może być brana pod uwagę jako ulica obsługująca położone przy niej działki tym bardziej, że przebiega ona nad Trasą Mostu [...] estakadą, której zejście do poziomu terenu następuje na wysokości działki nr ew. [...]. Zatem obsługę komunikacyjną tego terenu będą mogły zapewnić: ul. [...], oraz dwie nowoprojektowane ulice dojazdowe - równoległa do ul. [...] ulica 37 KD-D oraz biegnąca prostopadle do obu tych ulic 39 KD-D. Organ wskazał, że przebieg ulicy 39 KD-D został przesądzony poprzez konieczność wyznaczenia, zgodnie ze studium, terenu zieleni urządzonej, otaczającej chroniony planem i pełniący rolę zbiornika retencyjnego Staw [...]. Ulica ta stanowi więc wyraźną granicę między terenem ogólnodostępnej zieleni urządzonej i terenem przeznaczonym pod usługi, ułatwiając jednocześnie dostęp do obu tych terenów, w tym dostęp techniczny do zbiornika retencyjnego. Staw [...] należy do naturalnego systemu zbiorników retencyjnych znajdującego się na terenie objętym planem. Poza tym rola Stawu [...] z racji położenia w zlewni kanału [...] oraz Potoku [...] jest o wiele szersza, gdyż stwarza możliwość zwiększonej retencji i pozwoli na odciążenie obu tych cieków w okresach występowania deszczy nawalnych. W 2004 r. została przeprowadzona rewitalizacja Stawu [...]. Zgodnie z projektem budowlanym staw, oprócz dotychczas pełnionej funkcji retencyjnej, będzie wykorzystywany jako miejsce zrzutu wód burzowych z planowanej budowy kanalizacji Zachodniego Pasma Perskiego i w tym zakresie z właścicielami stawu zawarto porozumienie. Zatem skarżący był w pełni świadomy roli, jaka przypadnie temu zbiornikowi. Do terenu 6.8. ZP/WS, oprócz stawu, został włączony teren zieleni otaczający staw, integralnie z nim związany, o powierzchni stanowiącej 8% całości działki skarżącego. Teren ten jest niezbędnym elementem zbiornika, umożliwiającym przeprowadzanie prac konserwacyjnych, w tym również konserwację istotnego z punktu widzenia przepływu wód ujścia rowu. Z wymienionych względów technicznych, przyrodniczych i społecznych plan ustala zakaz grodzenia we wszystkich terenach ZP/WS. Dalej wskazano na możliwość dochodzenia roszczeń od Gminy w oparciu o art. 36 u.p.z.p. Podkreślono też, że ochrona własności ustępuje niekiedy innym wyżej cenionym przez wartościom, którymi w tej sprawie niewątpliwie jest zagwarantowanie bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz ochrona środowiska. Treny zieleni urządzonej zostały zaprojektowane w zgodności ze studium oraz w konsekwencji szczegółowych analiz ekonomicznych uchwalenia planu oraz analiz przyrodniczo - krajobrazowych wykonanych w toku opracowania projektu planu. Wszyscy właściciele terenów położonych przy stawach zostali potraktowani w identyczny sposób, bowiem wokół wszystkich zbiorników zostały wyznaczone tereny zielone z zakazem grodzenia. Organ zaznaczył, że skarżący uwagę do projektu planu wniósł jedynie w zakresie projektowanej ulicy 39 KD-D, nie kwestionując innych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 806/11 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości uznając, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania wynikającym z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadniało zastosowanie art. 28 ust. 1 tej ustawy. Sąd stwierdził, że Rada nie wykonała ciążącego na niej obowiązku rozpatrzenia uwag do planu, a powołując się na protokół przebiegu sesji wyjaśnił, że skoro Rada Miasta na sesji w dniu 23 września 2010 r. podjęła rozstrzygnięcie przez głosowanie odnośnie 5 zgłoszonych uwag, to oznacza, że w stosunku do pozostałych 57 uwag nie podjęła rozstrzygnięcia, pomimo że w załączniku nr 2 do uchwały wskazano 62 uwagi zgłoszone do planu, które nie zostały uwzględnione zarówno przez Prezydenta [...] jak i Radę [...]. Ponadto Sąd wskazał na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez ustalenie stawki procentowej opłaty planistycznej na poziomie "0" oraz pkt-u 8 ust. 2 tego artykułu poprzez brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Na skutek skargi kasacyjnej Rady [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 1860/12), uchylił wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. NSA nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sprawie doszło do naruszenia zasad jak i trybu sporządzania planu, co uzasadniałoby zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 147 § 1 P.p.s.a. i w efekcie doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęty sposób głosowania uwag zgłoszonych do projektu planu nie może być uznany za istotne naruszenie prawa, skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego skarżonej uchwały. Zdaniem Sądu okoliczność, że na sesji są głosowane tylko uwagi, które budzą kontrowersje nie oznacza, że wszystkie uwagi nie zostały rozpatrzone. System pracy przyjęty przez Radę [...] polegał na tym, że nieuwzględnione uwagi głosowane były wraz z planem (jednocześnie) w postaci załącznika nr 2 do uchwały. Za usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p. NSA stwierdził, że obligatoryjne jest ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. W niniejszej sprawie okoliczność taka nie ma miejsca, zatem brak podstaw do twierdzenia, że w planie tym obligatoryjnie należało określić szczegółowe zasady scalania i podziału. W zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez ustalenie w planie przez radę gminy zerowej stawki opłaty planistycznej NSA stwierdził, że rada gminy ma obowiązek ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej, jednakże organy planistyczne, dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów. Naczelny Sąd Administracyjny w wytycznych wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej uchwały przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych oraz precyzyjnie ocenić poszczególne rozwiązania planistyczne zakwestionowane w skargach T. S. i M. N. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszeń w zakresie procedury uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. W zakresie ustalenia legalności przeznaczenia działek skarżących Sąd wojewódzki wskazał, że przeznaczenie części terenu działek nr ew. [...] i nr ew. [...] odpowiada zapisom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], stanowiącym załącznik nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. Dla działek przyjęto przeznaczenie terenu - zieleń urządzoną i oznaczono symbolem ZP1. Dla jednostki tej przyjęto ustalenia w postaci ochrona i utrzymanie funkcji, zakaz zmniejszania powierzchni terenu, zachowanie minimum 90% powierzchni terenu biologicznie czynnej, zachowanie i adaptacja zieleni istniejącej. W zakresie ochrony środowiska i jego zasobów w studium w kierunkach ochrony środowiska i kształtowania funkcji przyrodniczych wskazano na utrzymanie ciągłości przestrzennej i funkcjonalnej obszarów o szczególnych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, pełniących ważne funkcje klimatyczne, biologiczne i hydrologiczne (zasilania i retencji wód powierzchniowych i podziemnych), jako Systemu Przyrodniczego [...], wyeksponowanie w strukturze miasta obszarów o dużych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, zahamowanie degradacji terenów zielonych, poprawę jakości środowiska. W zamieszczonym w omawianym studium wykazie nowych terenów zieleni urządzonej – ZP wymieniono w tabeli nr 22 pod pozycją nr 78 teren wokół stawu [...] i wzdłuż kanału. Sąd zwrócił uwagę, że wśród generalnych zasad ochrony zasobów wodnych wskazano w studium (w części II – kierunki zagospodarowania przestrzennego, rozdział 15, pkt 4), że kierunki polityki przestrzennej w tym zakresie zmierzają do zwiększenia retencji wodnej, zachowania naturalnego charakteru cieków i zbiorników wodnych i odtworzenia systemów wodnych cieków i zbiorników wodnych, w tym w pierwszej kolejności m.in. stawów i jeziorek na terenie [...], z uwzględnieniem ich funkcji przyrodniczych, retencyjnych i przeciwpowodziowych. Z rysunku planu wynika, że część działki skarżącego M. N. (nr [...]) i część działki skarżącego T. S. (nr [...]) obejmujących staw [...] i teren bezpośrednio położony wokół tegoż stawu objęto jednostką funkcjonalną oznaczoną 6.8 ZP/WS. Z kolei z części tekstowej planu dla jednostki tej przyjęto następujące ustalenia: zakaz realizacji ogrodzeń wewnętrznych ( § 5 ust. 1 pkt 6 lit. d w zw. z § 77 uchwały), przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona i wody powierzchniowe (§ 77 uchwały), przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa usługowa związana z gastronomią, towarzysząca funkcji podstawowej (§ 77), ochrona istniejącego stawu i zasilających go rowów (jw.), zachowanie istniejących grup zieleni i szpalerów drzew i uzupełnienie zielenią niską i wysoką (jw.), włączenie stawu [...] z otoczeniem do ciągów zieleni parkowej (8 ust. 1 pkt 4 lit. f uchwały). Obsługę techniczną tego terenu w zakresie komunikacji przewidziano z ulicy 37 KD-D, 38 KD-D, 39 KD-D oraz ścieżką rowerowa i ciąg pieszym (§ 77 uchwały). Wobec powyższego Sąd przyjął, że ustalenia przyjęte w planie w zakresie kwestionowanym przez skarżącego M. N., są zgodne z ustaleniami określonymi w studium w odniesieniu do terenu ww. stawu wraz z otoczeniem wokół niego. Sąd zauważył, że skoro ustalenia studium stanowią o utworzeniu wokół stawu [...] i wzdłuż kanału terenów zieleni urządzonej – ZP, to przypisanie innej funkcji tym terenom w przedmiotowym planie, byłoby niezgodne z ustaleniami tego studium. Sąd podkreślił, iż wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium - przy działaniach związanych z realizacją polityki przestrzennej - wiąże organ wykonawczy gminy m.in. przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, oraz radę gminy przy uchwalaniu planów. Zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. W szczególności plan nie może wprowadzać innych funkcji terenów niż przyjęto w studium. Skoro zadaniem planu jest realizacja i konkretyzacja ustaleń studium, to postanowienia planu wprowadzające nowe funkcje dla obszarów, które w obowiązującym studium mają inne przeznaczenie, są niedopuszczalne. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze T. S., Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Dokonana bowiem analiza zakwestionowanych przez tego skarżącego ustaleń planu odnoszących się do jego działki nr ew. [...] prowadzi do wniosku, że są one zgodne z ustaleniami powołanego studium. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że z punktu widzenia potrzeb społecznych droga 39 KD-D jest zbędna. Obsługa komunikacyjna terenu przeznaczonego w planie pod usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – oznaczonego w planie 6. 5 U/MN, która obejmuje również część działki skarżącego wymaga odpowiednich rozwiązań. Sąd podkreślił, że w Studium w odniesieniu do Pasma [...] w części II, rozdziale XII "Kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym", pkt 3, teren ten zaliczono do obszaru planowanego rozwoju i wskazano na uzupełnienie infrastruktury drogowej. Nieuprawniony - w ocenie Sądu - jest zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd podkreślił, że norma zawarta w przytoczonym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej, nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego: sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym, jak również przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym. Sąd za niezasadny uznał także zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, iż przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania w procedurze planistycznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) skargi oddalił. W skargach kasacyjnych od powyższego wyroku M. N. oraz T. S., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania przed sądem administracyjnym określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej oraz nierozpatrzeniu zarzutów podniesionych w skardze, a w rezultacie – na niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, art. 147 § 1 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy, co miało wpływ na wynik postępowania, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegającym na nieuchyleniu zaskarżonego aktu mimo naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także na nieodniesieniu się w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich zarzutów skargi, uwag podniesionych na posiedzeniu w dniu 6 marca 2013 r., uwag podniesionych w załączniku do protokołu z rozprawy z dnia 13 marca 2013 r., uwag podniesionych w piśmie z dnia 4 marca 2013 r. oraz do załączników do tego pisma. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 140 k.c., art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 września 2010 r., art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, § 7 ust. 1 w zw. z § 37 ust. 1 w zw. Z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W wyroku z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1761/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2900/12, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie za skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wymogu szczegółowej analizy sprawy, wyjaśnienia podstawy prawnej i argumentów przemawiających za jej zastosowaniem. Mając na uwadze podstawy stwierdzenia nieważności uchwały rady miasta dotyczącej studium lub planu miejscowego wskazane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. NSA wyjaśnił na czym polega naruszenie zasad sporządzania planu (przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości) i stwierdził, że w niniejszej sprawie Sąd oparł uzasadnienie wyroku jedynie na stwierdzeniu, iż kwestionowane przez skarżących ustalenia planu odpowiadają przeznaczeniu określonemu w studium, wyczerpując wymóg zgodności postanowień obu aktów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pominął zatem kluczową dla zbadania legalności postanowień planistycznych kwestię zachowania zasad sporządzania planu. Brak przedstawienia argumentacji własnej Sądu w powyższym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czyni niemożliwą ocenę motywów dokonanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Nieodniesienie się przy tym do podniesionych przez skarżących zarzutów sprawia, że dokonana przez Sąd kontrola wydawać się może iluzoryczna. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 k.c.), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione przez skarżących argumenty choćby co do przebiegu drogi, jak również co do obowiązków utrzymywania przez nich zbiornika wodnego i jego brzegów w należytym stanie przy jednoczesnej publicznej dostępności tego terenu, mogą budzić uzasadnione obawy w kontekście oceny nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak kompleksowego rozważenia przez Sąd argumentów podniesionych w skargach i pismach procesowych sprawia, że dokonana przez Sąd kontrola postanowień planistycznych odnoszących się do nieruchomości stanowiących własność skarżących, musiała zostać uznana za niepełną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oparcie uzasadnienia wyroku w niniejszej sprawie wyłącznie na ocenie zgodności ustaleń planistycznych z postanowieniami studium, nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. uniemożliwiając dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z 15 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącego M. N. na podstawie art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – Opinii urbanistycznej opracowanej w maju 2015 r. przez uprawnionego urbanistę A. S. na okoliczność wykazania przesłanek i okoliczności opisanych w pkt I pisma z 15 czerwca 2015 r. Według skarżącego, wnioski z Opinii potwierdzają argumentację skargi, dotyczącą cennego przyrodniczo charakteru stawu [...], dla którego niepożądane jest naruszenie równowagi przyrodniczej przez budowę drogi publicznej bezpośrednio wzdłuż brzegu stawu oraz przez nieograniczony dostęp mieszkańców miasta w ramach terenu rekreacyjnego na prywatnej nieruchomości skarżących. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1280/15, oddalił skargi T. S. i M. N. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że orzeka będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA (art. 190 P.p.s.a.) co skutkuje tym, że ma on obowiązek podporządkowania się w trakcie ponownej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, co do sposobu rozumienia interpretowanego przepisu i nie jest możliwe nadanie odmiennego znaczenia prawnego treści tego przepisu. Sąd wskazał także na treść art. 153 P.p.s.a. z którego wynika związanie organów administracji i sądów ponownie rozpoznających sprawę oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w uprzednio zapadłych wyrokach. Zaznaczył również, że związanie wykładnią zawęża "granice danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. dla sądu pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, gdyż w takim przypadku granice te wyznacza wyrok NSA wydany na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Sąd w pierwszej kolejności przeanalizował podejmowane przez organ czynności celem ustalenia czy dochowano trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały i stwierdził, że Rada [...] w dniu [...] czerwca 2006 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma [...] w rejonie ulicy [...] zaś Prezydent [...] przeprowadził ją w sposób spełniający wymogi określone w art. 17 u.p.z.p. Sąd wskazał, że jako inwestycje celu publicznego wyznaczone w projekcie planu wskazano w prognozie skutków finansowych tereny zieleni urządzonej, połączone z realizacją infrastruktury kanalizacji deszczowej (m.in. tereny pod zbiorniki retencyjne) i w wykazie tych terenów zamieszczono teren oznaczony, jako 6.8 ZP/WS, który to obejmuje również część działek skarżących. Prognoza ta zawiera szacowany koszt wykupu gruntów oznaczonych symbolem ZP, jako inwestycje celu publicznego. Zdaniem Sądu, błędne było stanowisko skarżących, iż z uwagi na zamknięty katalog możliwości wywłaszczania na cele publiczne, zawarty w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gmina nie powinna planować terenów zielonych na terenach stanowiących własność prywatną. Zgodnie z art. 7 ust. 1 punkt 1, 2 i 12 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym ładu przestrzennego, placów oraz zieleni gminnej należy do zadań własnych gminy. Gmina może planować urządzenie terenów zielonych również na gruntach prywatnych. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ planistyczny wykonuje zadania publiczne i działa w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Tak więc przeznaczenie działek skarżących w planie pod tereny zieleni publicznej, w ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, nie godzi w istotę prawa własności skarżących. Do naruszenia istoty tego prawa dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień, składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r., nr 4 , poz. 78, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części (nawet znacznej) atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą (np. niemożność zabudowy i ogrodzenia działki) nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. W ocenie Sądu, organ wykazał w sposób wystarczający zasadność ustalenia dla działek nr [...] i nr [...] strefy zieleni ogólnodostępnej. Ustalenia planu mają na celu utworzenie kompleksu rekreacyjno-wypoczynkowego w pobliżu stawu [...], do tego celu dostosowano infrastrukturę drogową obejmującą m.in. projektowaną drogę 39 KD-D, zaplanowano utworzenie obszaru zieleni ogólnodostępnej. Zgodnie z zasadą ładu przestrzennego gmina tak zagospodarowała przedmiotowe tereny, że tworzą one harmonijną całość. Nie można w tym wypadku mówić o przekroczeniu przy uchwalaniu planu wobec działek skarżących zasady proporcjonalności, bowiem ograniczenia w ich prawie własności są odpowiednie z punktu widzenia zamierzonego przez gminę celu publicznego. Sąd podkreślił, że ograniczenia zarówno podstawowych wolności jak i praw podstawowych możliwe są tylko przy poszanowaniu zasady proporcjonalności. Zasada ta wymaga, przy badaniu zgodności z prawem wprowadzonych ograniczeń praw i wolności, ustalenia: 1) czy ograniczenie prawa podmiotowego następuje w imię realizacji ważnego interesu publicznego (dobra wspólnego jakim jest środowisko, bezpieczeństwo ekologiczne) chronionego prawem, 2) czy ograniczenia nie są oczywiście niewłaściwe dla osiągnięcia określonego interesu publicznego, 3) czy ograniczenie prawa i wolności jest konieczne dla realizacji interesu, 4) czy ograniczenie wolności lub prawa nie są nieproporcjonalne w stosunku do interesu publicznego, który ma być wykonany, 5) ograniczenia nie powinny naruszać istoty określonej wolności lub prawa. Stosując ww. kryteria oceny zachowania zasady proporcjonalności Sąd nie dopatrzył się jej naruszenia w stosunku do uprawnień skarżących wynikających z tytułu prawa własności nieruchomości objętych zaskarżonymi postanowieniami m.p.z.p. Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie naruszenia interesu prawnego skarżących i nadużycia przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. Zapisy odnoszące się do działek skarżących mieszczą się w sferze i granicach władztwa planistycznego przysługującego organom gminy. Uprawnienie gminy określone w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i traktowane jako władztwo planistyczne, nie jest prawem absolutnym, niczym nieograniczonym. Odnosząc do zarzutów skarg dotyczących naruszenia prawa własności skarżących Sąd wskazał, że prawo to jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. (...) Własność prywatna nie ma zatem w powszechnym odczuciu charakteru absolutnego. Jest ona zależna w dużej mierze od zapewnienia ochrony środowiska jako dobra wspólnego. Jednostkowe prawa własności pozostają w służbie realizacji zadań publicznych. Mają one charakter względny i muszą ustąpić tam, gdzie wchodzą w kolizję z dobrem wspólnym. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie chodzi o to, jaki może być zasięg własności prywatnej w ramach ograniczeń wynikających z wykonywania władztwa planistycznego. Ochrona środowiska jako dobra wspólnego ogranicza własność w ten sposób, że ma ono służyć nie tylko właścicielowi, lecz każdemu człowiekowi. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W niniejszej sprawie, takimi przepisami ustawowymi są regulacje u.p.z.p., upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z m.p.z.p. są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. Sąd wskazał, że zwłaszcza przepisy dotyczące ochrony środowiska osłabiają znaczenie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrazem zapewnienia realizacji prawa do środowiska jako dobra wspólnego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada zrównoważonego rozwoju. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada zrównoważonego rozwoju nakazuje integrowanie działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych. Sama zasada wprowadzenia ograniczeń w swobodzie zagospodarowania terenu wpływających na zakres wykonywania prawa własności przez skarżących ma swoje uzasadnienie w niniejszej sprawie i nie kłóci się z wymogami państwa prawa. Na mocy przepisów u.p.z.p. Rada [...] została więc upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności lokalnej związanych z utworzeniem zieleni publicznej wokół Stawu [...]. W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2, oraz art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 1 i ust. 3, art. 31 ust. 1 i 3, art. 21 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż gmina nie nadużyła władztwa planistycznego, przeznaczając nieruchomość skarżących pod zieleń ogólnodostępną, w związku z czym na nieruchomościach skarżących obowiązują wprowadzone zgodnie z zasadą proporcjonalności ograniczenia związane z grodzeniem terenu zieleni, który ma być publicznie dostępny. Według Sądu, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości skarżących pod zieleń publiczną nie narusza wymienionych wyżej przepisów u.p.z.p. oraz przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony prawa własności. Przeznaczenie w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości skarżących pod zieleń jest uzasadnione ze względu na położenie tej nieruchomości w bliskiej odległości od Stawu [...] oraz dotychczasowy sposób jej użytkowania. W ocenie Sądu, przeznaczenie nieruchomości skarżących przyjęte w planie jest proporcjonalne do zakładanego przez Gminę celu, jakim jest zachowanie terenów biologicznie czynnych pełniących funkcje: rekreacyjną, ochrony środowiska, oraz hydrologiczną dla miasta [...]. Istotne znaczenie ma również to, że przyjęte rozwiązanie planistyczne jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Rada [...], przeznaczając teren działek skarżących pod zieleń, nie nadużyła władztwa planistycznego, ani nie ograniczyła prawa własności skarżących w sposób niezgodny z prawem. Odnosząc się do naruszeń prawa materialnego wskazanych w skardze M. N., których konsekwencją jest nadmierna ingerencja w sposób wykonywania prawa własności i nieuprawnione nadużycie uprawnień przez radę gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego Sąd stwierdził, że teren objęty m.p.z.p. Zachodniego Pasma [...] w rejonie ulicy [...] jest terenem w znacznym stopniu do niedawna użytkowanym rolniczo, pozbawionym sieci komunikacyjnej, na którym brak planu miejscowego powodował powstawanie zabudowy, bez zachowania podstawowej struktury przestrzennej i wymogów dla infrastruktury technicznej. Budowa geologiczna tego obszaru charakteryzuje się występowaniem trudno przepuszczalnych glin zwałowych oraz wysokim poziomem wód gruntowych. Takie warunki, nie stanowiące problemu na terenach rolnych, przy postępującej urbanizacji tego obszaru, są przyczyną coraz częstszych podtopień. Na terenie objętym planem występują stawy bezodpływowe. Odgrywają one bardzo istotną rolę w funkcjonowaniu hydrologicznym, gdyż są naturalnymi zbiornikami retencyjnymi i wyrównują przepływy w ciekach w okresie występowania dużych przepływów, a tym samym są tzw. oknami hydrologicznymi zasilającymi wody podziemne oraz ze względu na występowanie zbiorowisk roślinności wodnej i nadwodnej pełnią funkcję oczyszczania. Jednym z takich zagłębień jest Staw [...], który w części o powierzchni 0,94 ha należy do skarżącego M. N. Działka ew. nr [...], stanowiąca własność skarżącego, objęta jest w m.p.z.p. granicami kilku stref funkcjonalnych obejmujących: – 6.2 U - usługi - teren o powierzchni 0,68 ha; – 6.5 U (MN) - usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej - teren o powierzchni 1,22 ha; – 37 KD-D i 39 KD-D - drogi publiczne dojazdowe - teren o powierzchni 0,27 ha; – 6.8 ZP/WS - zieleń urządzona i wody powierzchniowe - teren o powierzchni 1,2 ha, w tym powierzchnia stawu - 0,94 ha, a powierzchnia zieleni 0,26 ha. Powierzchnia terenu do pełnej dyspozycji właściciela, na którym plan dopuszcza podziały i nowe zainwestowanie usługowe i usługowo - mieszkaniowe wynosi 1,9 ha, co stanowi 57% całości działki. Tereny przeznaczone pod drogi stanowią 8% powierzchni działki, podobnie jak teren przeznaczony tylko pod zieleń, stanowiący jedną strefę funkcjonalną z retencyjnym stawem. Powierzchnia samego stawu stanowi 28% terenu działki. W stanie istniejącym cały teren 6.5 U (MN), którego część stanowi działka skarżącego M. N., obsługiwany jest przez dwie ulice, które nie spełniają parametrów drogi publicznej - ul. [...] i ul. [...]. Ulica [...], ze względu na klasę przyjętą w planie (ulica zbiorcza) zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z 2 marca 1999 r. (Dz. U. 1999 Nr 43, poz. 430 ze zm.), nie może być brana pod uwagę jako ulica obsługująca położone przy niej działki tym bardziej, że przebiega ona nad Trasą Mostu [...] estakadą, której "zejście" do poziomu terenu następuje na wysokości działki nr ew. [...]. Należy podzielić stanowisko organu, według którego obsługę komunikacyjną tego terenu będą mogły zapewnić: ul. [...], oraz dwie nowoprojektowane ulice dojazdowe - równoległa do ul. [...] ulica 37 KD-D oraz biegnąca prostopadle do obu tych ulic – droga 39 KD-D. Sąd nie podzielił podglądu skarżącego M. N., że ulica 39 KD-D nie jest potrzebna, ponieważ rolę udostępnienia publicznego spełni ustalony w planie na północno - wschodniej części jego działki ciąg pieszy i ścieżka rowerowa albowiem każda z tych trzech dróg pełni inną funkcję. Ciąg pieszy i ścieżka rowerowa z racji swojego przeznaczenia wbrew stanowisku skarżącego nie może pełnić funkcji drogi publicznej. W ocenie Sądu, przeznaczenie terenu na funkcje usługowe oraz dopuszczenie możliwości wydzielania nowych działek obligowało organ planistyczny do zapewnienia wszystkim obecnym i przyszłym właścicielom i użytkownikom dostępu do drogi publicznej, którą jest droga 39 KD-D oraz do sieci infrastruktury technicznej. Sąd podkreślił, że m.p.z.p. nie odnosi się tylko do stanu istniejącego, ale powstaje na przyszłość i uwzględniać musi potrzeby zabudowy jak i jej ograniczenia w przyszłości w tym również sieć dróg publicznych. Realizacja nowoprojektowanych ulic następować będzie sukcesywnie, w ścisłej zależności od potrzeb wynikających z przyszłego zainwestowania terenu. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że projektowana ulica przebiega "tuż pod ścianą domu jednorodzinnego sąsiada". Najmniejsza odległość budynku (jednego narożnika) od krawędzi jezdni wynosi 6,0 m i jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Ponadto na terenie przeznaczonym pod drogę brak jest cennych drzew przeznaczonych do zachowania. Istniejące drzewa, zgodnie z inwentaryzacją zieleni mogą zostać zachowane przy realizacji drogi. Przebieg ulicy 39 KD-D został ustalony poprzez konieczność wyznaczenia, zgodnie ze studium, terenu zieleni urządzonej, otaczającej Staw [...], który ma pełnić funkcję retencyjną. Ponadto ulica 39 KD-D tworzy granicę między terenem ogólnodostępnej zieleni urządzonej i terenem przeznaczonym pod usługi. Projektowana ulica ma zatem ułatwić jednocześnie dostęp do obu tych terenów oraz zapewnić dostęp techniczny do zbiornika retencyjnego. Sąd podzielił stanowisko organu, według którego przeciwwagą dla występujących w obszarze planu uciążliwości (Trasa Mostu [...], Trasa N-S, lotnisko [...]) jest potrzeba stworzenia terenów zieleni urządzonej, które dzięki wykorzystaniu istniejącego układu stawów i ciągów zieleni naturalnej wzdłuż rowów melioracyjnych, po uporządkowaniu i wzbogaceniu o nowe gatunki roślin i lepszą infrastrukturę (alejki spacerowe, ścieżki rowerowe, mała architektura, gastronomia), staną się atrakcyjną przestrzenią odpoczynku i rekreacji. Staw [...] należy do naturalnego systemu zbiorników retencyjnych znajdującego się na terenie objętym planem. Zaplanowano usprawnienie i utrzymanie tego systemu, który ma poprawić sytuację w zakresie wód opadowych na najbliższym, przyległym terenie. Staw [...] z racji położenia w zlewni kanału [...] oraz Potoku [...] ma stworzyć możliwość zwiększenia retencji i pozwolić na odciążenie obu tych cieków w okresach występowania opadów nawalnych. W § 13 ust. 1 pkt 3 lit. g) zaskarżony miejscowy plan ustala przebieg rowów otwartych oraz lokalizację zbiorników retencyjnych w terenach ZP/WR i ZP/WS. Staw [...], oprócz dotychczas pełnionej funkcji retencyjnej, będzie wykorzystywany jako miejsce zrzutu wód burzowych z planowanej budowy kanalizacji Zachodniego Pasma [...]. Ze względu na trudne warunki gruntowo - wodne terenu i występowanie częstych podtopień zachowanie stawów, jako zbiorników do retencji wód, ma szczególne znaczenie wobec przewidzianej planem i zgodnej z oczekiwaniami właścicieli gruntów urbanizacji tych terenów. Do terenu 6.8.ZP/WS, oprócz stawu, został włączony teren zieleni otaczający staw, integralnie z nim związany, o powierzchni stanowiącej 8% całości działki. Teren ten jest niezbędnym elementem zbiornika, umożliwiającym przeprowadzanie prac konserwacyjnych, w tym również konserwację istotnego z punktu widzenia przepływu wód ujścia rowu. Pozostawienie "kołnierza" zieleni wokół stawu w tej samej strefie funkcjonalnej ma jednocześnie stworzyć możliwość ewentualnego zwiększenia powierzchni stawu lub też korekty linii brzegowej, o ile zajdzie taka potrzeba. Ogólnodostępna zieleń będzie stanowiła funkcje przyrodniczo - zdrowotne związane z produkcją tlenu, neutralizacją zanieczyszczeń oraz tłumieniem hałasu. Istotne znaczenie będą miały także estetyczne i wypoczynkowe walory terenu. Zieleń wokół stawu objęta będzie w przyszłości powszechnym korzystaniem z zasobów środowiska. Względy techniczne, przyrodnicze i społeczne uzasadniają w ocenie Sądu, wprowadzenie zakazu grodzenia nieruchomości na obszarze oznaczonym w planie jako tereny ZP/WS. Sąd wskazał, że samorząd gminy dla realizacji celów publicznych na terenach niebędących własnością gminy wyposażony został przez ustawodawcę w instrumenty prawne określone w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. Sąd wskazał, że na terenie objętym planem brak jest gruntów pozostających we własności miasta, które można byłoby przeznaczyć pod nowe ulice i zieleń urządzoną. Jednocześnie istniejące na tym terenie małe jeziorka i stawy, wraz z przyległym "kołnierzem" ściśle z nimi związanych przyrodniczo terenów zielonych, wymagają ochrony zarówno ze względów przyrodniczych jak i ze względu na spełnianą przez nie funkcję realizującą cele publiczne zbiorników retencyjnych, które są niezbędne na tym terenie. Zgodnie z art. 88k pkt 4 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r. Nr 239, poz. 2019) ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód, przy czym zadanie to, jako obligatoryjne, powierzono organom samorządowym (art. 88a ust. 1 ustawy - Prawo wodne). Zadania i zakres działania organów samorządowych w tym zakresie określa również ustawa o samorządzie gminnym, wskazując w art. 7 katalog zadań ciążących na gminie w zaspakajaniu zbiorowych potrzeb. Tereny zieleni urządzonej, w każdym przypadku w obszarze skarżonego planu związane z retencją, zostały zaprojektowane zgodnie z postanowieniami studium. Odnosząc się do pisma procesowego skarżącego M. N. z dnia 15 czerwca 2015 r. oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci Opinii urbanistycznej opracowanej w maju 2015 r. przez uprawnionego urbanistę A. S. Sąd stwierdził, że ww. piśmie procesowym zostały powtórzone zarzuty skargi, do których Sąd odniósł się wyżej. Odnosząc się do treści przedmiotowej Opinii Sąd zauważył, że zawiera ona argumentację dotyczącą cennego przyrodniczo charakteru stawu [...]. W ocenie Sądu, stanowisko przedstawione w Opinii jest zbieżne ze stanowiskiem organu. Według Sądu, budowa drogi publicznej wzdłuż brzegu stawu i zapewnienie dostępu mieszkańców w ramach terenu rekreacyjnego nie spowoduje naruszenia równowagi przyrodniczej. Zgodnie z art. 3 pkt 32 ustawy p.o.ś., równowaga przyrodnicza oznacza stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej. Zdaniem Sadu, budowa drogi 39 KD-D jest zgodna z zasadą zrównoważonego rozwoju, której elementem jest zapewnienie ochrony równowagi przyrodniczej. Wbrew stanowisku przedstawionemu w opinii budowa drogi 39 KD-D nie stworzy zagrożenia dla zasobów przyrody występujących na terenie nieruchomości skarżącego. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze T. S., Sąd nie podzielił poglądu co do naruszeń wskazanych przepisów u.p.z.p., ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisów K.p.a. zapewniających ochronę prawa własności skarżącego. Zarzut rażącego naruszenia procedury sporządzania miejscowego planu w zakresie przepisu art. 17 pkt 4 w zw. z pkt 6 lit. a u.p.z.p. nie znajduje swojego odzwierciedlenia w aktach planistycznych. W procesie planistycznym brały udział organy właściwe do uzgadniania, opiniowania zaskarżonego planu, z zachowaniem ustawowych etapów przy sporządzaniu projektu tego planu i wymaganych prognoz. W zakresie zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Natomiast w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem miejscowego planu albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, jest możliwe, ale wartość nieruchomości uległa zmianie obejmującej zarówno wzrost jak i obniżenie wartości, wówczas w zależności od sytuacji w jakiej znalazł się właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości następują stosowne rozliczenia z gminą, które mają charakter cywilnoprawny. Oznacza to, że ewentualne rozliczenia z tego tytułu nie mogą być przedmiotem kontrolowanego przez Sąd w niniejszej sprawie. Nie można również uznać za uzasadniony zarzutu naruszeń przepisów K.p.a., bowiem w procedurze planistycznej, uregulowanej w sposób szczególny w u.p.z.p., nie mają one zastosowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych stwierdzono, że nieuprawnione jest twierdzenie, że "poprowadzenie drogi zgodnie z założeniami planu jest niemożliwe", a "projektowana droga z punktu widzenia potrzeb społecznych jest zbędna". Mając na uwadze naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych Sąd podniósł, że ustawodawca wskazał jedynie minimalną odległość zabudowy, co oznacza, że organ stanowiący mógł, według swego uznania, zwiększać taką odległość. Jednocześnie dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie normuje przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Art. 43 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego. Aczkolwiek kwestionowane ustalenie projektu planu ingeruje w prawo własności skarżącego, to jednak zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Przyjęte ustalenie planu dotyczące przebiegu drogi 39 KD-D przez działkę skarżącego mieści się w granicach uprawnień gminy wynikających z ustawy i nie narusza obowiązującego prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd według którego "1. Art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym). 2. Dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. 3. Obrona interesu prawnego opartego o tytuł prawny podmiotu dysponującego "dotychczasowym zagospodarowaniem", w które ingeruje norma planu miejscowego, ustanawiająca zmieniony sposób zagospodarowania terenu, nie znajduje oparcia w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1687/07, LEX nr 470931). Sąd podkreślił, że prawo własności, choć konstytucyjnie i ustawowo chronione, może być ograniczone w drodze ustawy, a takim aktem ograniczającym prawo własności jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia prawa określonego art. 140 k.c. Sąd wskazał, że skarżący jest właścicielem działki ew. o nr [...]. Nieruchomość ta objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części granicami terenu 6.8 ZP/WS (zieleń urządzona i wody powierzchniowe - Staw [...]) i w części - na której znajduje się istniejący budynek - granicami terenu 6.5 U (MN) - usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowych. W stanie istniejącym teren obsługiwany jest przez dwie ulice nie urządzone - ul. [...] i [...]. Przeznaczenie terenu pod funkcje usługowe wymagało w ocenie Sądu, zaproponowania odpowiednich rozwiązań komunikacyjnych. Ulica [...], ze względu na klasę przyjęta w planie (ulica zbiorcza) odpowiada wymogom określonym w § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i w żadnym wypadku nie może być brana pod uwagę jako ulica obsługująca położone przy niej działki. Należy podkreślić, że przebiega ona nad Trasą Mostu [...] estakadą, której "zejście" do poziomu terenu następuje na wysokości działki nr ew. [...]. Obsługę komunikacyjną tego terenu mogą zapewnić: ul. [...] oraz dwie nowoprojektowane ulice – równoległa do ul. [...] ulica 37 KD-D oraz biegnąca prostopadle do obu tych ulic – droga 39 KD-D. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że ulica 39 KD-D służyć ma wyłącznie jego potrzebom. Sąd uznał, że przeznaczenie terenu na funkcje usługowe oraz dopuszczenie możliwości wydzielania nowych działek obligowało organ sporządzający plan do zapewnienia wszystkim obecnym i przyszłym właścicielom i użytkownikom dostępu do drogi publicznej oraz sieci infrastruktury technicznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma charakter perspektywiczny i musi uwzględniać potrzeby zabudowy, jak i ograniczenia występujące w przyszłości. Przebieg ulicy 39 KD-D wynika z konieczności wyznaczenia, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, terenu zieleni urządzonej, otaczającej chroniony planem Staw [...]. Projektowana ulica stanowi jednocześnie granicę między terenem ogólnodostępnej zieleni i terenem przeznaczonym pod usługi, umożliwiając dostęp do obu tych terenów. Odnosząc się do pisma skarżącego T. S. z dnia 4 marca 2013 r. i załączonych dokumentów złożonych na poparcie zarzutów skargi, z których według skarżącego wynika, że w części graficznej planu nie figuruje drzewostan istniejący na działce nr [...] obręb [...], a w konsekwencji nie są spełnione związane z nim wymagania, oraz że część graficzna planu nie uwzględnia naniesień na ww. działce (piwnica), a ponadto, że błędnie określono odległość miedzy budynkiem mieszkalnym, a stawem oraz błędnie przedstawiono obrys budynku mieszkalnego należy stwierdzić, że analiza ich treści nie podważa treści zaskarżonych postanowień uchwały Rady [...] Nr [...] z [...] września 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma [...] w rejonie ulicy [...] (Dz. U. Woj. [...] nr 181 z dnia 23 października 2010 r., poz. 4776). Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżącego T. S. przedstawionego podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 6 marca 2013 r., według którego organ nie wykazał, że dotychczas były zaniedbania konserwacji tych stawów przez właścicieli, Sąd stwierdził, że przeznaczenie terenu należącego do skarżącego na cele określone w m.p.z.p. nie było uwarunkowane zaniedbaniami konserwacji tych stawów przez właścicieli, ale wynika z konieczności realizacji celów i zadań publicznych na tym terenie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli T. S. i M. N., zaskarżając go w całości. W odrębnie wniesionych skargach kasacyjnych skarżący kasacyjnie postawili identycznie sformułowane zarzuty naruszenia zasady postępowania przed sądami administracyjnymi, określonej w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) tj. art. 147 § 1 tej ustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy, co miało wpływ na wynik postępowania. W zakresie naruszenia prawa materialnego, wskazali na naruszenie: 1. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza bezprawnie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, wynikającego z prawa własności nieruchomości, 2. art. 6 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wg. stanu prawnego: Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przeznaczenie części nieruchomości skarżącego na cele publiczne w zaskarżonej uchwale jest uzasadnione potrzebami interesu publicznego. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz Skarżących wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej T. S. wskazano, że zaplanowana droga publiczna 39 KD-D przewidziana dla ruchu samochodowego, usytuowana została bezpośrednio przy brzegu stawu, co koliduje z obowiązkiem jego ochrony ustalonym w planie miejscowym. Droga ta nie jest niezbędna do obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącego - ma ona bezpośredni dostęp do innych ulic publicznych oraz możliwości utworzenia dojazdów wewnętrznych. Wskazał, że przeprowadzenie drogi publicznej 39KD-D przez jego osobisty ogród porośnięty starodrzewem, bezpośrednio przy wyjściu z pokoju dziennego domu jednorodzinnego i bezpośrednio przy lustrze wody stawu, stanowi wyjątkowo dotkliwą ingerencję w sferę prywatną obywatela. Skarżący wymienił jakie powody przemawiające za przeznaczeniem stawu na cele publiczne wskazywał organ (zadania retencyjne, funkcja integracji społecznej spełniana przez publiczne tereny rekreacyjne). W zakresie argumentacji organu przemawiającej za koniecznością utworzenia drogi publicznej 39KD-D skarżący wskazał, że ulegała ona modyfikacjom w trakcie postępowania. Organ wskazywał na możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej nowotworzonych działek budowlanych, ważną funkcję tej drogi w lokalnym układzie komunikacyjnym, z uwagi na brak możliwości wjazdu na ul. [...], która biegnie po wiadukcie oraz "ochronę zabudowy na terenie skarżącego przed zalewaniem wodami retencyjnymi". Skarżący przytoczył wnioski wynikające z opinii urbanistycznej odnoszącej się do zagadnienia niezbędności lokalizacji drogi dojazdowej 39KD-D oraz zakresu oddziaływania tej drogi na zbiornik wodny, w związku z jej usytuowaniem w bezpośredniej bliskości brzegów stawu i stwierdził, że przymusowe przeznaczenie nieruchomości prywatnej na cele publiczne jest legalne tylko w przypadku celów publicznych, których nie można zrealizować inaczej, niż kosztem majątku prywatnego. Wnioski z analizy wskazują zaś, że projektowana droga 39KD-D nie jest niezbędna dla obsługi komunikacyjnej obszaru planu, ponieważ wjazd na ul. [...] jest możliwy, podobnie jak komunikacja pomiędzy ul. [...] a projektowaną ul. 37KD-D, dzięki zrealizowanej już drodze serwisowej równoległej do drogi zbiorczej ul. [...] (w treści opinii znajduje się dokumentacja zajęciowa ukazująca m.in. ul. [...] po przebudowie i wjazd z drogi serwisowej). Nawet po ewentualnym podziale geodezyjnym nieruchomości skarżących, dostęp nowych działek budowlanych do drogi publicznej byłby zapewniony bez konieczności budowy projektowanej drogi 39KD-D. Służyć mu może istniejąca już droga serwisowa wzdłuż ul. [...] z wjazdem na tę ulicę oraz zaprojektowana w ramach podziału geodezyjnego droga wewnętrzna, według woli właściciela gruntu. Według opinii realizacja projektowanej drogi 39KD-D przyniosłaby nieproporcjonalne w stosunku do jej funkcji straty po stronie skarżących, oddzielając ich grunt od zbiornika wodnego, z którym tworzy on gospodarczą i przestrzenną całość. Zgodnie z opinią szczególną i osobistą stratę poniósłby skarżący, gdyż ze względu na usytuowanie jego domu mieszkalnego, pas drogowy stykałby się bezpośrednio z budynkiem oraz bezpośrednio z brzegiem stawu [...], zajmując całą część ogrodową posesji z cennym starodrzewem. W części graficznej Opinii wykazano, że zarówno linia rozgraniczająca terenu komunikacji, jak i linia zabudowy na rysunku planu przecinają istniejący budynek skarżącego, a jezdnia drogi publicznej oddalona jest od tego budynku na odległość 4 - 5,5 m. Dalej opinia stwierdza, że lokalizacja w planie miejscowym projektowanej drogi publicznej 39KD-D wzdłuż zachodniego brzegu stawu [...] jest wprost sprzeczna z ustalonymi w tym planie bezwzględnymi zasadami ochrony tego stawu; pas drogowy ul. 39 KD-D zbliża się do lustra wody nawet na odległość 0.5 m. co powoduję konieczność przebudowy brzegu stawu i częściowej likwidacji objętego ochroną planistyczną siedliska przyrodniczego, a także usunięcia cennych drzew. Wbrew temu co stwierdził we zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, zaskarżone regulacje planu, zdaniem skarżącego, ingerują we własność prywatną naruszając jej istotę. Ingerencja ta nie jest uzasadniona ani rzeczywistymi potrzebami interesu publicznego, ani względami racjonalności. Prowadzi to do przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Radę [...]. Skarżący nie podważał zasadności przeznaczenia jego gruntu na cele zieleni, zachowania zbiornika wodnego w stanie nienaruszonym, pełnienia przez ten zbiornik publicznej funkcji retencyjnej oraz objęcia go ochroną wraz z terenem przybrzeżnym. W ocenie skarżącego nie jest prawdą, że pozostawienie zbiornika wodnego z "kołnierzem zieleni" wokół jego brzegów, w wyłącznym posiadaniu skarżącego (bez dostępu osób trzecich), niweczy cele ochronne planu i prowadzi do likwidacji powierzchni zielonej. Nie jest również prawdą, że pozostawienie zbiornika wodnego w wyłącznym posiadaniu jego właściciela zagraża funkcji retencyjnej tego zbiornika. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie wynika z żadnych przesłanek faktycznych ani prawnych udowodnionych w postępowaniu i zostało sformułowane na podstawie argumentacji pełnomocnika organu, który na każdym etapie postępowania prezentował pogląd, iż jedynie przejęcie gruntu od skarżących jest metodą na jego zachowanie przed zniszczeniem lub likwidacją. Z okoliczności sprawy nie wynika, że tylko poprowadzenie drogi publicznej nad brzegiem stawu gwarantuje dostęp służb miejskich do tego stawu w celu konserwacji. Służby miejskie posiadają stały i nieskrępowany dostęp do stawu i konserwują go bez przeszkód od wielu lat pomimo pozostawania terenu w wyłącznym posiadaniu skarżących. Wykazano w opinii urbanistycznej, a jest to również widoczne w stanie faktycznym terenu, że skarżący nie potrzebują drogi 39KD-D do skomunikowania własnych "ewentualnie w przyszłości wydzielanych" działek budowlanych, gdyż mogą te działki połączyć z drogą publiczną w alternatywny sposób. Znacznie większe znaczenie ekonomiczne i życiowe ma dla nich ciągłość przestrzenna ich nieruchomości tworzących jedną całość ze stawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podzielenie ich działek drogą publiczną powoduje trwałe i nieodwracalne odłączenie funkcjonalne gruntu od zbiornika wodnego, co dla skarżących jest bardzo dużą stratą. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie dokonano prawidłowego wyważenia potrzeb interesu publicznego i interesu indywidualnego obywatela oraz niewłaściwie zastosowano zasadę proporcjonalności. Społeczeństwo [...] posiada bowiem na [...] oraz w przyległym [...],[...] i Lesie [...] rozległe tereny spacerowo-rekreacyjne umożliwiające kontakt ze środowiskiem naturalnym i integrację społeczną. Na obszarze tym nie istnieje deficyt terenów zielonych, skutkujący koniecznością ich urządzania w ogrodzie przydomowym skarżącego pod samym oknem domu mieszkalnego i kosztem prywatnego stawu (zakładając, że społeczeństwo będzie realizować swoje potrzeby kontaktu z przyrodą w bliskim sąsiedztwie węzła komunikacyjnego trasy szybkiego ruchu oraz lotniska). Sąd niewłaściwie ocenił zasadność lokalizacji drogi 39KD-D, a ocena ta została sformułowana wyłącznie na podstawie twierdzeń organu administracji, z pominięciem treści rysunku planu miejscowego oraz wniosków z analizy zawartej w złożonej do akt sprawy jako dowód opinii urbanistycznej, popartej dokumentacją zdjęciową. Dlatego w uzasadnieniu wyroku znalazły się nieodpowiadające rzeczywistości stwierdzenia, że droga 39KD-D jest niezbędna dla skomunikowania obszaru, z powodu "niemożności wjazdu na ul. [...] o funkcji zbiorczej", i konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej działek wydzielonych w przyszłości na terenie skarżącego. Skarżący stwierdził, że zdaje sobie sprawę z tego, iż budowa dróg jest bardzo potrzebna, zwłaszcza na terenach, na których intensywnie rozwija się zabudowa usługowa. Jeżeli jednak powstaje poważny konflikt przestrzenny - tak jak w przypadku drogi 39KD-D, która dzieli na pół prywatną nieruchomość stanowiącą całość gospodarczą ze stawem oraz pogarsza warunki siedliska przyrodniczego - stwierdzenie Sądu, że "budowa nowych dróg jest potrzebna" niewystarczająco uzasadnia okoliczność poświęcenia interesu prywatnego na rzecz ogółu. Skarżący wykazał znaczącą szkodę jaką poniesie, gdyż na skutek budowy drogi ucierpi sfera jego życia prywatnego. Utraci on nie tylko wartościowy ogród ze starodrzewem między swoim domem a stawem, ale również walor mieszkalny domu jednorodzinnego, gdyż droga przebiegać będzie bezpośrednio pod oknami tarasowymi pokoju dziennego tego budynku. Osobną kwestią wskazaną przez stronę skarżącą, jest szkodliwy wpływ projektowanej drogi na zbiornik wodny poddany ochronie, skoro droga publiczna przebiegać ma w maksymalnym zbliżeniu (ok. 0,5 m) do linii brzegowej stawu. Dokładne zwymiarowanie odległości linii rozgraniczających terenu 39KD-D wykazano w Opinii urbanistycznej. Stwierdzenie Sądu, że "jezdnia ulicy" przebiegać ma w prawidłowej odległości 6 m od budynku jest nieadekwatne i świadczy o dość lekkim traktowaniu sytuacji życiowej skarżącego, gdyż jak powszechnie wiadomo, w skład pasa drogowego wchodzą również chodniki, a ruch samochodowy wywołuje oddziaływanie w postaci hałasu, drgań i spalin. Jest to bardzo dotkliwe w przypadku przeprowadzenia tej drogi przez prywatny ogród przydomowy, przy samym wyjściu z pokoju dziennego. Skarżący wskazał na dowolne dostosowywanie przez organ argumentacji w kwestii lokalizacji drogi 39KD-D do aktualnego stanu sprawy sądowej (konieczność uzyskania dostępu do brzegów stawu w celu jego konserwacji i ochrony stawu przed zabudową, drogę planuje się dla potrzeb skarżących, aby umożliwić skomunikowanie nowych działek, które ewentualnie wydzielą oni na swoim terenie, niezbędności drogi dla prawidłowego skomunikowania całego obszaru oraz o niemożności korzystania przez lokalnych użytkowników z drogi zbiorczej ul. [...]). Mając na uwadze wyniki opinii fachowej sporządzonej przez uprawnionego urbanistę oraz treść rysunku planu, skarżący uważa, że przeprowadzenie drogi publicznej w sposób oddzielający jego dom od stawu nie jest niezbędne. Na rysunku planu można zobaczyć włączenie do drogi zbiorczej ul. [...] 8KD-Z zarówno ulicy [...] 3SKD-D. jak i projektowanej drogi 37KD-D. W tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został wprowadzony w błąd przez pełnomocników organu, że "nie ma możliwości włączenia tych dróg do ul. zbiorczej [...]", a zarazem niezasadnie odmówił racji twierdzeniom skarżących, że takie włączenia są możliwe, niezasadnie odmówił wartości dowodowej opinii urbanistycznej stanowiącej dowód uzupełniający, a przede wszystkim nie zapoznał się należycie z rysunkiem planu miejscowego, stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały. Droga dojazdowa "KD-D" ex definitione służy wyłącznie zapewnieniu dojazdu do działek budowlanych i nie pełni funkcji komunikacji lokalnej, a zatem i pod tym względem argumentacja organu powinna wzbudzić wątpliwości Sądu. Sąd niewłaściwie uznał, że wprowadzenie drogi publicznej w prywatną przestrzeń mieszkalną skarżącego nie narusza istoty prawa własności w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zaskarżonym wyrokiem naruszono art 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem niezasadnie uznano, iż wprowadzenie do planu miejscowego ustaleń skutkujących przeprowadzeniem drogi publicznej przez prywatny ogród przydomowy bezpośrednio przy ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie narusza w sposób bezprawny chronionego prawem interesu właściciela nieruchomości oraz jest niezbędne dla zaspokojenia potrzeb publicznych na obszarze planu, pomimo że droga ta nie jest konieczna dla skomunikowania tego obszaru. Wobec powyższego nie było podstaw do oddalenia skargi w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a., pomimo naruszenia prawa materialnego, to jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kc i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uchwałę rady gminy, co bezpośrednio wpłynęło na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi M. N. także zakwestionowano stanowisko sądu co do tego, że ustalenia zaskarżonego planu nie naruszają istoty prawa własności jego nieruchomości. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest zbieżna z argumentacją wskazaną powyżej w skardze T. S. Wynika z niej, że Sąd niewłaściwie uznał, że publiczne udostępnienie prywatnego zbiornika wodnego i zakaz jego ogrodzenia a także prowadzenie drogi przez nieruchomość skarżącego tuż nad stawem nie narusza istoty prawa własności, a tym samym nie dopuszczono się przekroczenia władztwa planistycznego przy sporządzaniu planu i nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności w zaskarżonym zakresie. Podkreślono znaczenie stawu dla skarżącego oraz brak uzasadnienia dla przeznaczenia części nieruchomości na drogę, zwłaszcza gdy interes publiczny nie uzasadnia potrzeby jej realizacji na tym terenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem NSA, skarga kasacyjna T. S. oraz M. N. jest niezasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że legalność zaskarżonej uchwały będzie oceniana na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jej podjęcia tj. w dniu 23 września 2010 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień 23 września 2010 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Wynika z tego, że gmina posiada wyłączną kompetencję do określania polityki przestrzennej na terenie gminy poprzez ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. O ile studium wyznacza kierunki prowadzenia polityki przestrzennej o tyle miejscowy plan zagospodarowania jest realizacją postanowień studium i określa precyzyjnie jak dany teren ma być zagospodarowany. Oczywiście zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala się stwierdzając uprzednio, że jest on zgodny z ustaleniami studium obowiązującego na terenie objętym planem. W przedmiotowej sprawie będzie to studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], stanowiące załącznik nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady [...]z dnia [...] października 2006 r. Studium to przewidywało przeznaczenie części terenu działek nr ew. [...] i nr ew. [...] należących do skarżących na zieleń urządzoną i oznaczono symbolem ZP1. Dla jednostki tej przyjęto ustalenia w postaci ochrony i utrzymania funkcji, zakazu zmniejszania powierzchni terenu, zachowania minimum 90% powierzchni terenu biologicznie czynnej, zachowania i adaptacji zieleni istniejącej. W zakresie ochrony środowiska i jego zasobów w studium, w kierunkach ochrony środowiska i kształtowania funkcji przyrodniczych wskazano na utrzymanie ciągłości przestrzennej i funkcjonalnej obszarów o szczególnych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, pełniących ważne funkcje klimatyczne, biologiczne i hydrologiczne (zasilania i retencji wód powierzchniowych i podziemnych), jako Systemu Przyrodniczego [...], wyeksponowanie w strukturze miasta obszarów o dużych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, zahamowanie degradacji terenów zielonych, poprawę jakości środowiska. W zamieszczonym w omawianym studium wykazie nowych terenów zieleni urządzonej – ZP wymieniono w tabeli nr 22 pod pozycją nr 78 teren wokół stawu [...] i wzdłuż kanału. Należy zauważyć, że wśród ogólnych zasad ochrony zasobów wodnych wskazano w studium (w części II – kierunki zagospodarowania przestrzennego, rozdział 15, pkt 4), że kierunki polityki przestrzennej w tym zakresie zmierzają do zwiększenia retencji wodnej, zachowania naturalnego charakteru cieków i zbiorników wodnych i odtworzenia systemów wodnych cieków i zbiorników wodnych, w tym w pierwszej kolejności m.in. stawów i jeziorek na terenie [...], z uwzględnieniem ich funkcji przyrodniczych, retencyjnych i przeciwpowodziowych. Wobec powyższego Prezydent [...] przystępując do sporządzenia projektu planu miejscowego dotyczącego stawu [...] zobligowany był uwzględnić ustalenia studium w zakresie przewidzianych tam kierunków zagospodarowania. Należało uwzględnić nienaruszalny charakter tego obszaru z uwagi na jego walory przyrodnicze, podjąć działania w celu jego zachowania i zapobieganiu degradacji, a przede wszystkim przewidzieć działania zmierzające ku odtworzeniu systemów wodnych cieków i zbiorników wodnych, w tym w pierwszej kolejności m.in. stawów i jeziorek na terenie [...], z uwzględnieniem ich funkcji przyrodniczych, retencyjnych i przeciwpowodziowych. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty jest zadaniem własnym gminy. Zadania własne wskazuje przykładowo art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). Do zadań tych zalicza się ład przestrzenny, ochronę środowiska i gospodarkę wodną - art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. a także zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochronę przeciwpożarową i przeciwpowodziową, w tym wyposażenie i utrzymanie gminnego magazynu przeciwpowodziowego - art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. Z tego wynika, że przewidziane w studium zadanie odtworzenia systemów wodnych cieków i zbiorników wodnych, w tym w pierwszej kolejności m.in. stawów i jeziorek na terenie [...], z uwzględnieniem ich funkcji przyrodniczych, retencyjnych i przeciwpowodziowych jest zadaniem gminy i to ona a nie osoba prywatna musi przedsięwziąć działania zmierzające do jego realizacji. Kierunek wytyczony w studium musiał doczekać się wykonania przez gminę w ramach postanowień planu miejscowego. Wobec tego, twierdzenia skarżących o tym, że możliwe było realizowanie ww. zadań gminy na ich prywatnym terenie bez konieczności ingerencji w ich prawo własności nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z art., 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jedną z zasad sporządzania planu miejscowego jest zachowanie zasady równości i proporcjonalności przy ingerowaniu zapisami planu w prawo własności podmiotu, którego plan dotyczy. Gmina może dowolnie kształtować zapisy planu (władztwo planistyczne) i ingerować w prawo własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) ale nie może tego uczynić w sytuacji, kiedy ograniczenie nie ma uzasadnienia w prawnie chronionym interesie publicznym lub interesie osoby trzeciej (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ograniczenie własności musi być celowe tj. bez ograniczenia prawa własności zrealizowanie danego przeznaczenia terenu byłoby niemożliwe do zrealizowania w inny sposób. W przedmiotowej sprawie zarzuca się, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy przeznaczając w planie działki skarżących na teren zieleni urządzonej z warunkami jego zagospodarowania (zakaz grodzenia, teren ogólnodostępny) i projektując na części ich działek drogę dojazdową 39KD-D przekroczyły zakres władztwa planistycznego bowiem bez uzasadnionej celem publicznym potrzeby znacząco ograniczyły ich prawo własności dotyczące działek nr [...] obręb [...] (T. S.) oraz nr [...] z obrębu [...] (M. N.). Jak już wyżej wskazano gmina była związana zapisami studium przy uchwalaniu planu miejscowego. Skoro w studium przeznaczenie części terenu działek skarżących określono na teren zieleni urządzonej to konieczne było przeznaczenie tego terenu jako zieleń urządzona ZP z dodatkowym oznaczeniem występującego tam stawu WS (wody stojące). Mając na uwadze to, że gmina ma realizować na tym terenie przewidziane w studium funkcje należało udostępnić publicznie ten teren i w tym celu zakazać ogrodzenia. Gmina zabezpieczyła tym samym warunki dla realizacji przez siebie zadań określonych w studium m.in. ochrona środowiska, odtworzenie systemów wodnych cieków i zbiorników wodnych, z uwzględnieniem ich funkcji przyrodniczych, retencyjnych i przeciwpowodziowych. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że publiczne udostępnienie terenu stawu oraz funkcjonalnie z nim związanego pasa zieleni należących m.in. do skarżących wobec konieczności realizacji przez Gminę ustaleń studium było uzasadnione tak ochroną środowiska jak i zapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Także zaspokojenie potrzeb zbiorowych wspólnoty mieszkańców tego terenu w zakresie miejsca do wypoczynku i rekreacji uzasadniało przyjęte zagospodarowanie. Podkreślić należy, że w odniesieniu do działek skarżących nie doszło do zmiany właściciela a jedynie ograniczono skarżącym możliwość korzystania ze stawu i czerpania z niego pożytków na zasadzie wyłączności. Oczywiście pojawia się tu kwestia zmiany wartości nieruchomości skarżących i rozliczenia z gminą ale rozstrzygnięcie tego wychodzi poza zakres niniejszej sprawy dotyczącej dopuszczalności takiego zagospodarowania terenu przez gminę w planie miejscowym. Najwięcej kontrowersji budziła kwestia przeznaczenia terenu części działek skarżących na drogę dojazdową 39KD-D, która pozbawi bezpośredniego dostępu do stawu (wydzieli część parkową od części z przeznaczeniem na usługi), będzie przebiegać w bliskim położeniu domu jednego ze skarżących i linii brzegowej stawu podlegającego ochronie a nadto ma zapewnić komunikację dla służb miejskich konserwujących teren stawu i parku czy też w dalszej perspektywie stanowić drogę dojazdową do nieruchomości, które obecnie niezabudowane w związku z przeznaczeniem terenów pod zabudowę i usługi będą wymagały skomunikowania z istniejącym systemem dróg. W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że poprowadzenie drogi dojazdowej przez część działek skarżących nie jest niezasadną ingerencją w prawo własności skarżących. Należy zgodzić się ze skarżącymi, że poprowadzenie drogi przez ich działki jest w ich odczuciu problematyczne i rodzi w nich sprzeciw. Dotychczas korzystali swobodnie ze stawu i rozległego terenu swych działek, korzystając w pełni z pożytków. Zauważyć jednak należy, że gmina dysponując władztwem planistycznym na swoim terenie mogła i podjęła działania zmierzające do zagospodarowania tego terenu zgodnie z kierunkami określonymi w studium, o czym była mowa wyżej. Poprowadzenie drogi dojazdowej przez działki skarżących może budzić sprzeciw jednak przeprowadzenie drogi uzasadnione nadrzędnym celem publicznym, zapewnieniem komunikacji zgodnej z potrzebami tego terenu i odpowiadającej przepisom prawa. Cel ten organ uzasadniał w toku postępowania w sprawie różną argumentacją, jak zauważyli skarżący ale generalnie chodziło o dojazd do terenów sąsiednich, które w niedalekiej przyszłości mogą zostać zainwestowane zgodnie z planem i zamieszkane. Uzasadnieniem lokalizacji drogi mogło być też zapewnienie dojazdu do obszaru publicznego wokół stawu przez służby miejskie. Argumentacja organu nie wyklucza się wzajemnie a dowodzi tego, że cel publiczny może przybierać w tym konkretnym przypadku różne formy realizacji. Skarżący wskazują, że zapewnienie dojazdu do ul. [...], która jest drogą zbiorczą prowadzoną estakadą jest obecnie zapewnione przez drogę techniczną i z ul. [...] czy z projektowanej drogi 37KD-D, to jednak nie wyklucza to potrzeby skomunikowania sąsiednich terenów kolejną drogą jak wspomniana 39KD-D. Także możliwość wyznaczenia dróg dojazdowych wewnętrznych na działkach skarżących, które mogą zostać wydzielone i zainwestowane przez nowych nabywców nie przekreśla zasadności stworzenia przez gminę odpowiedniego dla potrzeb rozwoju terenu systemu komunikacji. W ocenie NSA, w niniejszej sprawie, nie było podstaw do twierdzenia, że kwestionowane zapisy planu prowadzą do nadmiernej ingerencji w prawo własności, które w związku z tym traci swoją istotę. Ingerencja ta, jak słusznie wykazał Sąd I instancji, miała podstawy w przepisach studium oraz była uzasadniona celem publicznym, który gmina ma realizować. Nowe zagospodarowanie terenu działek skarżących (utworzenie publicznego parku ze stawem o funkcji rekreacyjnej i retencyjnej), przewidywany rozwój inwestycji mieszkaniowych czy usługowych na tym terenie, brak właściwego skomunikowania terenu sąsiedniego do działek skarżących (wjazd na ul. [...] uzasadniał uwzględnienie interesu publicznego samej gminy jak i przyszłych mieszkańców nad interesem prywatnym skarżących. W takiej sytuacji nie można twierdzić, że przedmiotowe zapisy planu są nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności. W rozpatrywanej sprawie zakres władztwa planistycznego gminy nie został przekroczony, a ingerencja w prawo własności skarżących była uzasadniona interesem publicznym gminy i jej mieszkańców. Wobec powyższego zarzuty skarg kasacyjnych należało uznać za bezzasadne bowiem nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały przez Sąd i zastosowania art. 147 P.p.s.a. Sąd I instancji właściwie przyjął, co uzasadnił w zaskarżonym wyroku, że skarżący nie wykazali, iż ingerencja w ich prawo własności była nie do pogodzenia z celem publicznym, na który w różnych formach powoływała się gmina. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.