II SA/Po 1108/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę Zarządzeniem zastępczym z dnia 22 września 2017 r., nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy w P. – K. G. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że K. G. został radnym Rady Gminy w P. VII kadencji na lata 2014 - 2018. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że prowadzi on działalność rolniczą tj. posiada wraz ze swoją żoną gospodarstwo rolne o powierzchni 12,7137 ha. Jeszcze przed rozpoczęciem kadencji Rady, tj. w dniu 28 marca 2013 r. zawarł umowę dzierżawy gruntów stanowiący mienie komunalne o pow. 0.75 ha. Do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynęła skarga osoby fizycznej, w której podniesiono, iż radny K. G. niezgodnie z prawem dzierżawi grunty gminne a nadto nie wykazał tego faktu w swoim oświadczeniu, majątkowym. Po rozpoznaniu złożonej skargi Rada Gminy w P. uchwałą nr [...] z dnia [...] 2017 r. odmówiła wygaszenia mandatu radnemu K. G.. Pismem z dnia 28 marca 2017 r. Wojewoda w oparciu o art. 88 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Przewodniczącego Rady Gminy w P. o przesłanie protokołu z sesji z dnia [...] 2017 r. w zakresie przebiegu debaty dotyczącej uchwały w sprawie odmowy wygaszenia mandatu oraz o udzielenie wyczerpujących informacji dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej przez K. G.. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r. Przewodniczący Rady Gminy w P. wskazał, iż K. G. - Radny Gminy P. prowadzi działalność rolniczą, tj. posiada wraz ze swoją żoną gospodarstwo rolne o powierzchni 12,7137 ha. W dniu 28 marca 2013 r zawarł on umowę dzierżawy gruntów stanowiących mienie komunalne o pow. 0,76 ha. Następnie wnioskiem z dnia 20 stycznia 2017 r. wystąpił on o rozwiązanie powyższej umowy dzierżawy. W tym samym dniu przedmiotowa, umowa została rozwiązana za porozumieniem stron. Pismem z 8 czerwca 2017 r. Wojewoda wezwał Radę Gminy w P. na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K. G.. Uchwałą z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...] Rada Gminy w P. ponownie odmówiła wygaszenia mandatu radnemu K. G.. Mając na względzie powyższe oraz biorąc pod uwagę bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa, które regulują ograniczenia w prowadzeniu określonej działalności gospodarczej przez radnych rad gmin Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego rady gminy, gdyż okoliczności sprawy wskazują na spełnienie dyspozycji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jak podkreślił Wojewoda powyższy przepis ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej. Skutkiem naruszenia wskazanego zakazu jest przewidziane w przepisie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 15 ze zm.) wygaśnięcie mandatu radnego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu wygaśnięcie mandatu radnego następuje między innym w przypadku naruszenia, ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 powołanej powyżej ustawy jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa powyżej obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Podobnie stanowi art. 24f ust. la ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6. Wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż K. G. prowadził działalność gospodarczą (działalność rolniczą – w rozumieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07) wspólnie ze swoją małżonką z wykorzystaniem dzierżawionego mienia gminnego. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana ani przez K. G. ani przez Radę Gminy w P. . Bezsporne jest również, iż w ustawowym terminie K. G. nie zaprzestał prowadzenia tej działalności (nie rozwiązał zawartej umowy dzierżawy). Rozwiązanie urnowy dzierżawy obejmującej grunt gminny nastąpiło dopiero na skutek złożenia przez osobę fizyczną skargi w tym przedmiocie. Rada Gminy nie podjęła też uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. W opinii organu nadzoru brzmienie przepisu art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Tym odrębnym zaś przepisem jest art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak wypowiedzenia omawianej umowy w wymaganym terminie powoduje wygaśnięcie mandatu radnego. Powyższe przepisy nie pozostawiają luzu decyzyjnego ani radzie, która w przypadku ziszczenia się przesłanki winna podjąć uchwałę o wygaśnięciu mandatu ani też organowi nadzoru, który w przypadku braku podjęcia stosownej uchwały przez radę podejmuje czynności nadzorcze. Bez znaczenia dla okoliczności przedmiotowej sprawy jest twierdzenie radnego jakoby nie uzyskiwał z tytułu wydzierżawiania przedmiotowego gruntu żadnego dochodu z uwagi na sklasyfikowanie wydzierżawianych gruntów jako RV i RVI. Bez znaczenia jest również złożone przez radnego oświadczenie jakoby działalność rolniczą z wykorzystaniem dzierżawionego gruntu prowadził w sposób niezarobkowy czy oświadczenie, iż nie wiedział on, że dzierżawiąc grunty mienia komunalnego narusza zakaz ustawowy. Powyższe kwestie z punktu widzenia niniejszej sprawy są całkowicie irrelewantne. Organ nadzoru podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że działanie radnego Pana K. G. skutkowało wygaśnięciem mandatu, a wobec braku podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego Wojewoda był zobowiązany do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy w P. – K. G.. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. G., wskazując, że prowadzi razem z żoną gospodarstwo rolne i w okresie od 28 marca 2013 r. do 20 stycznia 2017 r. dzierżawił od Gminy P. grunty o pow. 0.76 h. Skarżący zaprzeczył jednak faktowi prowadzenia na tych gruntach działalności gospodarczej, co jest niezbędnym warunkiem naruszenia zakazu, o jakim mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podkreślił, że nie uzyskiwał z dzierżawionego gruntu, o klasie RV i RVI żadnego dochodu i korzystał z niego w sposób niezarobkowy, a w toku postępowania Wojewoda nie wykazał, aby na dzierżawionym gruncie była prowadzona działalność gospodarcza. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest prawidłowość wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy w P. – K. G. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 1a cytowanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego zarządzenia zastępczego wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Równocześnie niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, to jest ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy. Oceniając stan faktyczny w niniejszej sprawie należy uznać, że trafnie przyjęto w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, że radny naruszył ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Sąd podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organ, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżący został radnym Rady Gminy w P. VII kadencji na lata 2014 - 2018. Równocześnie prowadzi on działalność rolniczą tj. posiada wraz ze swoja żoną gospodarstwo rolne o powierzchni 12,7137 ha. Przed rozpoczęciem kadencji Rady tj. w dniu 28 marca 2013 r. zawarł umowę dzierżawy gruntów stanowiący mienie komunalne o pow. 0.75 ha, a następnie wnioskiem z dnia 20 stycznia 2017 r. wystąpił o rozwiązanie powyższej umowy dzierżawy. W tym samym dniu przedmiotowa, umowa została rozwiązana za porozumieniem stron. Okoliczności powyższe nie zostały podważone przez skarżącego i wskazują, że skarżący, pomimo upływu terminu o jakim mowa w art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w dalszym ciągu prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego. W tym miejscu należy zauważyć, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA, wskazano wprost, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wobec jednoznacznie brzmiącej treści powyższej uchwały przyjąć należy, że w każdym przypadku, w którym radny posiadający gospodarstwo rolne, wykorzystuje grunty stanowiące mienie gminy, narusza on ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. Bez znaczenia pozostają przy tym takie okoliczności, jak podnoszona przez skarżącego klasa gruntów, czy też nieuzyskiwanie z dzierżawionego gruntu dochodu. Zauważyć bowiem trzeba, że celem przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Wykluczone powinny być zatem sytuacje, w których radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego decyzje dotyczące m.in. zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów rozporządzanie tym mieniem tj. korzystniejsze niż zasady, na jakich z mienia komunalnego korzystają podmioty nieposiadające statusu radnego. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód czy inne osobiste korzyści. Zakaz ten dotyczy także sytuacji, gdy radny korzyści nie osiągnął, bowiem dla interpretacji przepisu art. 24f ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego. Podkreślić wreszcie trzeba, że ustawodawca wprost powiązał zakaz o jakim mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a nie z uzyskiwaniem dochodów, czy też zysków z mienia komunalnego. Jest bowiem oczywiste, iż choć każda działalność gospodarcza, w tym związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego ukierunkowana jest na osiąganie zysków, to jednocześnie może zaistnieć sytuacja, w której zyski te (dochody) osiągane nie są. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż skoro skarżący prowadził gospodarstwo rolne, a jednocześnie dzierżawił od gminy odpłatnie grunty rolne, to uznać należy, iż te dzierżawione grunty były przez niego wykorzystywane w prowadzonej działalności gospodarczej i to niezależnie od tego w jaki konkretnie sposób grunty komunalne wykorzystywał i czy z tych konkretnie gruntów uzyskiwał dochody. Dzierżawa gruntów rolnych pozostawała bowiem w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą prowadzona przez skarżącego jaka było własne prowadzenie gospodarstwa rolnego. Nadto zauważyć należy, iż jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który to pogląd sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własny badanie za każdym razem, czy radny osiągnął korzyść z wykorzystania mienia komunalnego gminy wprowadziłoby nadmierny element oceny w sprawie dotyczącej wygaśnięcia mandatu radnego. Doprowadziłoby to do stanu niepewności co do tego, czy określona osoba utraciła mandat, czy też nie. Stan taki nie jest zaś korzystny dla funkcjonowania organów samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2502/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podsumowując stwierdzić należy, iż stwierdzone naruszenie zakazu, o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie obligowało Radę Gminy do wydania uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, a wobec jej braku i po wyczerpaniu trybu o jakim mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru był zobowiązany, na podstawie art. 98a ust. 2 tej samej ustawy do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu skarżącego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przepis powyższy upoważnia Wojewodę do podjęcia zarządzenia zastępczego zarówno w sytuacji, gdy organ gminy podejmie uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia, co miało miejsce w niniejszej sprawie, jak i sytuacja gdy organ gminy nie podejmie jakiejkolwiek uchwały. Stąd też Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) skargę oddalił.