II GSK 3374/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 161/17 w sprawie ze skargi [A.] sp. z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Powiatu Lwóweckiego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 maja 2017r., sygn. akt IV SA/Wr 161/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę A. sp. z o.o. w J. (zwana dalej także: Skarżąca lub Spółka) na uchwałę Rady Powiatu Lwóweckiego z dnia 25 listopada 2016 r. nr XXIII/38/16 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Lwóweckiego. Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą z dnia 25 listopada 2016r. nr XXIII/38/16, wydaną na art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016r. poz. 814, zwanej dalej u.s.p.) oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008r. nr 45, poz. 271 ze zm., zwana dalej P.f.), po zasięgnięciu opinii Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski, Burmistrza Gminy i Miasta Gryfów Śląski, Burmistrza Gminy i Miasta Lubomierz, Burmistrza Miasta i Gminy Mirsk, Burmistrza Miasta i Gminy Wleń oraz Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu, Rada Powiatu Lwóweckiego ustaliła godziny pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Lwóweckiego w roku 2017. W § 1 ust. 2 tej uchwały ustalono rozkład pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Lwóweckiego według załącznika. Do uchwały dołączono harmonogram dyżurów, a w jej uzasadnieniu Rada Powiatu stwierdziła, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, stanowiący załącznik do uchwały, uwzględnia potrzeby ludności i zapewnia dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedziele i święta i inne dni wolne od pracy. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. w J., która wniosła o stwierdzenie jej nieważności w części, w której nakłada na nią obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów w określonych tygodniach drugiej połowy roku 2017 w okresie od dnia 8 sierpnia 2016r. do 14 sierpnia 2016r. przez 24 godziny na dobę. Według oceny Skarżącej, dostępność świadczeń, o której mowa w przepisie art. 94 ust. 4 Prawa farmaceutycznego, może zostać zapewniona również poprzez dyżur telefoniczny, jeśli farmaceuta jest dostępny dla swoich pacjentów w porze nocnej pod telefonem, który jest cały czas włączony, a czas dojazdu z miejsca pełnienia dyżuru do apteki jest krótki. Z tych też względów Skarżąca wniosła o ustalenie 24-godzinnych dyżurów telefonicznych, które w pełni zaspokoją potrzeby ludności oraz zabezpieczą dostęp do leków. Ponadto Skarżąca zarzuciła, że w kwestionowanej uchwale brak jest informacji, czy Rada zasięgała odpowiednich organów i jakie było ich stanowisko w tej sprawie. W ocenie Skarżącej, władze samorządu całkowicie pomijają również fakt, iż pełnienie dyżurów nocnych przez aptekę, w której znajdują się środki odurzające i inne substancje, które mogą zostać wykorzystane, jako narkotyczne, jest szczególnie niebezpieczne. Tym samym na podmiot prowadzący aptekę zostaje nałożony obowiązek zapłaty wynagrodzenia dla dyżurującego farmaceuty, a dodatkowo także obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa i zabezpieczenia apteki oraz pracownika przed ewentualnym wandalizmem czy kradzieżą. To zaś wiąże się z dodatkowymi, wysokimi kosztami, które przedsiębiorca musi wyłożyć z własnych środków finansowych. Wydatki te w żaden sposób nie są rekompensowane. Akt prawny określający godziny funkcjonowania placówek usługowych z pewnością ogranicza wolność gospodarczą wyrażoną w art. 20 Konstytucji. Natomiast interesy pracowników i ograniczenia ich zatrudniania w określonych godzinach i dniach świątecznych zawarte są w Kodeksie pracy, a więc akcie prawnym wyższego rzędu niż uchwała rady powiatu. Skoro przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne pozostają w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, to nie mogą być podstawą wydania aktów prawa miejscowego. Rada Powiatu ponadto nie może narzucać na pracodawcę obowiązku, z którego wynika konieczność zatrudnienia pracownika wbrew przepisom Kodeksu pracy. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Lwóweckiego wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada działała na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa: art. 4 ust. 1 pkt. 2 u.s.p. oraz art. 94 ust. 1 i 2 P.f., a podjęcie uchwały było poprzedzone zasięgnięciem opinii podmiotów wskazanych w art. 94 ust. 2 P.f. Poza tym zaskarżona uchwała znajduje oparcie w przepisach Konstytucji RP, która w art. 87 ust. 2 stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Rada Powiatu Lwóweckiego uważa zatem, że podejmując zaskarżoną uchwałę działała na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko odnośnie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Wskazane w ustawie cele (zadania) pomyślane zostały dla dwóch odmiennych sytuacji. Z jednej strony rozkład godzin pracy powinien być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne, wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach. Z drugiej zaś strony rozkład nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć (np. nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka). Nie znajduje zatem do nich zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "potrzeb ludności", jest to bowiem kryterium obiektywnie niemierzalne w tych sytuacjach. Sąd wskazał również, że rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 P.f. i nie ogranicza się ona do wydawania leków na receptę. Dyżury aptek, rozumiane jako świadczenie usług poza normalnym rozkładem godzin pracy również w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, należy bowiem traktować jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach. W ocenie Sądu, warunek ten nie zostanie spełniony poprzez pełnienie tylko dyżuru telefonicznego. Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniu Skarżącej, zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem wymogów formalnych przewidzianych w art. 94 ust. 2 P.f., tj. po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (opinia negatywna). Wszystkie opinie znajdują się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Sąd zastrzegł przy tym, że negatywna opinia Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, nie jest również trafny zarzut ograniczenia wolności gospodarczej poprzez ingerencję Rady w sferę funkcjonowania placówek usługowych i ustalanie godzin ich pracy. Wolność działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji) nie ma bowiem charakteru absolutnego i może być ograniczana w przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zaskarżony akt prawa miejscowego ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej został wydany na podstawie ustawy (art. 94 ust. 2 P.f.) i mieścił się w jej granicach. Sąd podkreślił, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami, w tym dotyczącymi określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowionymi w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 P.f.), koniecznymi dla ochrony zdrowia publicznego. Zdaniem Sądu, ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności, gdyż podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki. Podsumowując, Sąd stwierdził, że rozkładowi godzin pracy aptek ogólnodostępnych zawartemu w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały nie można zarzucić niezgodności z prawem, bowiem odpowiada on warunkom i wymogom, o których mowa art. 94 ust. 1 i 2 P.f., jest sformułowany w sposób nie nasuwający wątpliwości, po zasięgnięciu opinii wymaganych ustawą. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosła A. Sp. z o.o. w J., domagając się jego uchylenia i stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Lwóweckiego z dnia 25 listopada 206r. nr XXIII/38/16 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Lwóweckiego, w części, w której nakłada na Skarżącą obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów w określonych tygodniach drugiej połowy roku 2017 oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1. art. 94 ust. 1 P.f., przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie iż skarżona uchwała Rady Powiatu Lwóweckiego z dnia 25 listopada 2016r. nr XXIII/38/16 prawidłowo ustaliła rozkład godzin pracy aptek na terenie Powiatu Lwóweckiego, podczas gdy Rada Powiatu nie uwzględniła faktu, iż rozkład pracy nie może być ustalany mechanicznie, ale winien być dostosowany do potrzeb ludności oraz zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy; 2. art. 94 ust. 2 P.f., poprzez nieuwzględnienie zarówno przez Radę Powiatu Lwóweckiego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska samorządu aptekarskiego, tj. Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej, która negatywnie zaopiniowała projekt skarżonej uchwały Rady Powiatu Lwóweckiego, podczas gdy stanowisko to winno mieć zasadnicze znaczenie przy ustalaniu planu pracy aptek na terenie powiatu. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych nie może być ustalany mechanicznie, a powinien być dostosowany do potrzeb ludności oraz zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Art. 94 ust. 2 P.f. nie stanowi jednak, w jaki sposób ma zostać zapewniona dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zdaniem Spółki, dostępność świadczeń, o której mowa w przepisie, może zostać zapewniona również poprzez dyżur telefoniczny, który wbrew temu co orzekł Sąd, nie jest konsultacją telefoniczną, a jedynie sposobem wezwania farmaceuty do apteki, gdzie świadczyć on będzie usługi bezpośrednio pacjentowi wypełniając tym samym art. 96 P.f. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że z art. 94 ust. 2 P.f. wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie rada powiatu określa po zasięgnięciu opinii m.in. samorządu aptekarskiego. Dolnośląska Izba Aptekarska negatywnie zaopiniowała projekt zaskarżonej uchwały Rady Powiatu, co zdaniem Spółki jednoznacznie wskazuje, iż przyjęte w niej rozwiązania nie znajdują żadnego racjonalnego uzasadnienia. Skarżąca kasacyjnie wskazała również na wysokie koszty jakie prowadzący aptekę będzie musiał ponieść w związku z koniecznością zapłaty wynagrodzenia dla dyżurującego farmaceuty oraz zapewnienia bezpieczeństwa i zabezpieczenia apteki oraz pracownika przed ewentualnym wandalizmem czy kradzieżą. Wydatki te w żaden sposób nie są rekompensowane. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że akt prawny określający godziny funkcjonowania placówek usługowych z pewnością ogranicza wolność gospodarczą (art. 20 Konstytucji). Natomiast interesy pracowników i ograniczenia ich zatrudniania w określonych godzinach i dniach świątecznych zawarte są w Kodeksie pracy, a więc akcie prawnym wyższego rzędu niż uchwała rady powiatu. Skoro przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne pozostają w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, to nie mogą być podstawą wydania aktów prawa miejscowego. Rada Powiatu ponadto nie może narzucać na pracodawcę obowiązku, z którego wynikała będzie konieczność zatrudnienia pracownika wbrew przepisom Kodeksu pracy. Również ta kwestia nie została w żaden sposób rozpatrzona przez Sąd I instancji. Reasumując Spółka stwierdziła, że niewątpliwie Rada Powiatu Lwóweckiego podjęła uchwałę z istotnym naruszeniem prawa i wadliwość ta została powtórzona przez WSA w skarżonym wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu Lwóweckiego wniosła o jej oddalenie. Rada Powiatu nie zgodziła się z zarzutem naruszenia art. 94 ust. 1 P.f., gdyż świadczenie usług przez apteki ogólnodostępne na terenie powiatów podczas dyżurów całodobowych w porze nocnej, w niedziele i święta i inne dni wolne od pracy przy pomocy telefonu jest zupełnie niewystarczające. Dyżur w tej formie nie daje bowiem gwarancji zabezpieczenia potrzebujących w dostęp do leków, w sytuacjach nadzwyczajnych niemożliwych do przewidzenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 94 ust. 2 P.f. Rada Powiatu wskazała, że dokonała wyczerpującego i formalno-prawnie poprawnego procesu konsultacji w zakresie godzin pracy aptek. Zwróciła się również do właściwej jednostki samorządu aptekarskiego o zajęcie stanowiska w przedmiocie harmonogramu dyżurów pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Lwóweckiego. Stanowisko izby aptekarskiej nie jest wiążące, a sugerowane propozycje nie mogły zostać przyjęte z uwagi na fakt, że ich kształt nie zapewniał właściwej dostępności do leków dla społeczności lokalnej w myśl art. 94 ust. 1 P.f. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są zasadne. Nie jest trafny podniesiony w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 P.f. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten przewiduje, że "Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". Wbrew zarzutowi, nie doszło do naruszenia tego przepisu. Zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego ustanowionym na podstawie art. 94 P.f., prawidłowo wykonywała zawarte w tym przepisie upoważnienie ustawowe. Podkreślenia wymaga, że istotą aktów prawa miejscowego jest możliwość korzystania przez prawodawców lokalnych ze swobody prawotwórczej, której zakres każdorazowo określa ustawodawca konstruując upoważnienie ustawowe do stanowienia danego rodzaju aktów prawa miejscowego. Z art. 94 ust. Konstytucji wynika bowiem, że organy lokalne są upoważnione do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Nie oznacza to prawa do dowolności prawodawców lokalnych, akty prawa miejscowego pozostają bowiem nadal aktami podustawowymi, wykonawczymi do ustawy, ale też nie wiąże ich z upoważnieniem ustawowym w sposób tak wąski, jak w przypadku rozporządzeń (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Dokonywana zatem przez sąd administracyjny kontrola legalności aktów prawa miejscowego, sprawowana na podstawie art. 184 Konstytucji oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, powinna uwzględniać tak rozumiany wykonawczy charakter tych aktów wobec ustaw, na podstawie których są one stanowione. W rozpoznawanym przypadku z upoważnienia ustawowego wynikała możliwość wprowadzenia przez radę powiatu regulacji lokalnej dotyczącej rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, dostosowanej do potrzeb ludności i zapewniającej dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że organ powiatu ustalił rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, uwzględniając przytoczone powyżej wymogi wynikające z ustawy, tj. dostosowując go do potrzeb ludności i zapewniając dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zaskarżona uchwała odwołuje się do kryteriów ustawowych, co potwierdza wyraźnie treść jej uzasadnienia. Zawarta w uchwale regulacja mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Zaskarżonej regulacji nie można zatem zasadnie zarzucić naruszenia prawa. Analiza jej treści prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie doszło do naruszenia art. 94 ust. 1 P.f. Nakładając na poszczególne apteki obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów w określonych w uchwale terminach, organ powiatu nie wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego, prawidłowo korzystając z przyznanego mu ustawowo zakresu swobody prawotwórczej. Nie może przynieść oczekiwanego przez Skarżącą kasacyjnie skutku zarzut mechanicznego, niedostosowanego do potrzeb ludności ustalenia rozkładu pracy aptek. Podstawą do zakwestionowania zgodności z prawem (legalności) zaskarżonej uchwały byłoby wykazanie, że Rada Powiatu Lwóweckiego działała bez podstawy prawnej lub z naruszeniem granic upoważnienia ustawowego. W rozpoznawanej sprawie do tego nie doszło. Rada Powiatu Lwóweckiego prawidłowo wykorzystała upoważnienie ustawowe, wprowadziła bowiem obowiązki mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego, uznane przez nią za adekwatne do prawidłowego wykonania ustawy, na podstawie której uchwała została podjęta. Nie są zasadne argumenty powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że poprzez zawartą w zaskarżonej uchwale regulację nałożono na właścicieli aptek wymóg, by dobrowolnie zgadzali się na generowanie strat. Prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest prawem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się prowadzenia danej działalności, powinni się kierować rachunkiem ekonomicznym, przy uwzględnieniu jednak specyfiki i dodatkowych obciążeń, jakie z danego rodzaju działalnością się wiążą. Odwoływanie się do kryterium ekonomicznego wykracza poza legalność, stanowiącą kryterium sądowej kontroli. Nie mogły też przynieść oczekiwanego przez Skarżącą kasacyjnie skutku powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty niecelowości zastosowanego w uchwale sposobu realizacji dostępności świadczeń z powodu nikłego praktycznego zainteresowania całonocnymi usługami aptekarskimi. Również one wykraczają poza kryterium legalności. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do niedopuszczalnego w świetle Konstytucji ograniczenia wolności działalności gospodarczej, do której nawiązuje Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Konstytucja przewiduje możliwość jej ograniczania w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób (art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ustrojodawca przewidział zatem sytuacje, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Istotne jest jednak, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Do takiego naruszenia w analizowanym upoważnieniu ustawowym nie doszło. Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 P.f.), przez co ich zadaniem jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 P.f. Całodobowe dyżury aptek stanowią formę realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do usług farmaceutycznych. Szczególną rolę aptek potwierdza też art. 95 a P.f. nakładający na aptekę określonego rodzaju obowiązki w przypadku niedostępności określonych produktów i środków w obrocie detalicznym oraz art. 98 ust. 3 i 4 P.f., przyznający określone uprawnienia farmaceutom w przypadku nagłego zagrożenia życia pacjenta. Z tych powodów uzasadnione jest ustawowe upoważnienie do wprowadzenia lokalnych regulacji zapewniających dostosowaną do potrzeb ludności dostępność świadczeń aptek. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w analizowanej uchwale nie doszło do naruszenia przepisu art. 94 ust. 1 P.f. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nie jest też zasadny podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 94 ust. 2 P.f. poprzez nieuwzględnienie stanowiska samorządu aptekarskiego tj. Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej. W art. 94 ust. 2 P.f. wprowadzono wymóg poprzedzenia uchwały w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych obowiązkiem uzyskania opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Ten obowiązek został w tej sprawie przez Radę Powiatu Lwóweckiego spełniony, projekt zaskarżonej uchwały został bowiem zaopiniowany przez wszystkie podmioty, o których mowa w art. 94 ust. 2 P.f., tj. Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski, Burmistrza Gminy i Miasta Gryfów Śląski, Burmistrza Gminy i Miasta Lubomierz, Burmistrza Miasta i Gminy Mirsk, Burmistrza Miasta i Gminy Wleń oraz Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu. Rada Powiatu Lwóweckiego spełniła zatem ustawowy wymóg poprzedzenia uchwały uzyskaniem przewidzianych ustawą opinii, w tym opinią Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej. Fakt, że Dolnośląska Izba Aptekarska negatywnie zaopiniowała projekt zaskarżonej uchwały, nie oznacza sprzeczności tej uchwały z prawem. Rada Powiatu Lwóweckiego mogła podjąć uchwałę o treści niezgodnej z treścią opinii, o ile uprzednio taką opinię uzyskała i podjęła uchwałę ze świadomością zawartych w tej opinii argumentów. To, że tak było w tej sprawie, potwierdzają nie tylko dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, ale także sam uchwałodawca w treści uchwały, wskazując opinię Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej jako jedną z podstaw podjęcia uchwały. Należy podkreślić, że ustawodawca uzależnił możliwość podjęcia uchwały w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych od uprzedniego zaopiniowania, a nie od uzgodnienia lub zatwierdzenia przez inne podmioty. Treść opinii, w przeciwieństwie do uzgodnienia lub zatwierdzenia, nie jest wiążąca dla uchwałodawcy. Uchwale podjętej po uzyskaniu wymaganych prawem opinii i przeanalizowaniu wynikających z nich wniosków, nie można zasadnie zarzucić naruszenia art. 94 ust. 2 P.f. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a..