I SA/Wr 1439/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Borońska, sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Motyl, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi A.B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia 4 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: k.p.a.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz., 1619 ze zm.-dalej: u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia 24 marca 2015 r., nr [...] odmawiające A.B. (dalej: strona, skarżący) wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne dotyczące zmienionego tytułu wykonawczego. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. prowadził wobec strony postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego dnia 22 maja 2013 r. przez Burmistrza L., a obejmującego zaległości z tytułu podatku od nieruchomości za 2007 r. W toku tego postępowania dokonano szeregu czynności egzekucyjnych, w tym zajęcia rachunku bankowego prowadzonego przez A. Bank - zawiadomienie o zajęciu z dnia 7czerwca 2013 r. nr [...]. W dniu 8 stycznia 2015 r. wierzyciel, w związku ze zmniejszeniem zaległości, z uwagi na wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nowej decyzji ustalającej wysokość dochodzonego podatku od nieruchomości, wystawił zmieniony tytuł wykonawczy. W dniu 25 lutego 2015 r. zobowiązany złożył zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone na mocy zmienionego tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia 24 marca 2015 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów. W argumentacji wskazał, że zarzuty na postępowanie egzekucyjne są środkiem ochrony zobowiązanego przysługującym jedynie w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zatem w sytuacji doręczenia zobowiązanemu odpisu zmienionego tytułu wykonawczego zarzuty nie przysługują. W dniu 1 kwietnia 2015 r. w wyniku zastosowanego środka egzekucyjnego uzyskano łącznie 5.527,01 zł, które w całości zaspokoiły dochodzone roszczenia, wobec czego zakończono prowadzoną egzekucję. Dyrektor Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia 4 maja 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu podatkowego I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie organu I instancji było prawidłowe, a wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Organ podkreślił, że zarzuty są środkiem prawnym przysługującym tylko i wyłącznie w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dalszych etapach tego postępowania pozostaje zobowiązanemu tylko obrona przed egzekucją poprzez przedstawienie organowi egzekucyjnemu dowodów stwierdzających wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Organ odwoławczy podniósł również, że zgodnie z art. 28c u.p.e.a., "W przypadku skierowania do organu egzekucyjnego zmienionego tytułu wykonawczego, zmienionego jednolitego tytułu wykonawczego lub zmienionego zagranicznego tytułu wykonawczego, dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy, a uprzednio wszczęta egzekucja jest kontynuowana przez realizację zastosowanych środków egzekucyjnych oraz zastosowanie kolejnych środków egzekucyjnych". Wobec powyższego nie może być mowy o ponownym wszczęciu egzekucji z chwilą doręczenia odpisu zmienionego tytułu wykonawczego. Modyfikacja w postaci przedstawienia organowi egzekucyjnemu zmienionego tytułu wykonawczego nie ma bezpośredniego wpływu na zastosowane już środki egzekucyjne ani możliwość zastosowania kolejnych środków egzekucyjnych. W związku z powyższym zasadne jest stwierdzenie, że zmieniony tytuł wykonawczy stanowi integralną część pierwotnego tytułu wykonawczego a co za tym idzie przesłanie zobowiązanemu odpisu zmienionego tytułu wykonawczego nie jest, zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a., wszczęciem egzekucji administracyjnej. Wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczeniu dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Dyrektor Izby Skarbowej we W. podniósł, że zarówno w art. 26 § 5 u.p.e.a. (wszczęcie egzekucji) jak i w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. (pouczenie o przysługujących zarzutach) nie ma mowy o odpisie zmienionego tytułu wykonawczego a jedynie o odpisie tytułu wykonawczego. Zatem podanie strony nie mogło skutecznie zainicjować postępowania w sprawie zarzutów ponieważ środek ten nie przysługiwał zobowiązanemu w rozpatrywanej sytuacji, stąd działanie organu I instancji po stwierdzeniu tej okoliczności sprowadziło się do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów. Odnosząc się do zawartego w treści zażalenia żądania rozpoznania podania zawierającego zarzuty jako wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, organ podkreślił, że postępowanie w sprawie zarzutów jest postępowaniem wnioskowym. Ustalenie prawidłowego zakresu zgłoszonych żądań ma istotne znaczenie, gdyż postępowanie w przedmiocie zarzutów może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym na ich zgłoszenie. Zakres zgłoszonych żądań był czytelny. To strona dokonała wyboru środka zaskarżenia, z którego chciała skorzystać. Organ nie może - wbrew oczekiwaniom strony - sam zmienić charakteru zgłoszonego żądania i uznać, że podanie stanowiło w swej istocie żądanie o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W skardze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. podnosząc zarzuty: naruszenia art. 9, art. 50 i art. 54 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez brak rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie postępowania oraz brak wezwania skarżącego do sprecyzowania pisma, a to brak wyjaśnienia czy chodzi o zarzuty, czy też o umorzenie postępowania, czy też zarówno o zarzuty, jak i umorzenie postępowania, art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy istnieją przesłanki do jego wszczęcia. W uzasadnieniu podniesiono, że niewątpliwie skarżący zgłosił zarzuty, jednakże jednocześnie wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o przepis art. 59 u.p.e.a. Skoro istniały wątpliwości co do zakresu żądania, zasadne było wezwanie strony do sprecyzowania złożonego pisma, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a. Ponadto wywiedziono, że instytucja zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym zapewnia przede wszystkim weryfikację działań organów egzekucyjnych podejmowaną w celu ochrony adresata tych działań, czyli zobowiązanego. Żaden przepis ustawy, w tym również przepis art. 28b i art. 28c u.p.e.a. ani tym bardziej przepis art. 33 tejże ustawy nie ogranicza uprawnienia zobowiązanego do złożenia zarzutu w związku z doręczeniem mu zmienionego tytułu wykonawczego. Skoro zatem nie ma wyłączenia ustawowego, to nie można uznać, że w przypadku zmienionego tytułu wykonawczego nie przysługują zarzuty. Wobec powyższego, odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie należy uznać za nieuzasadnioną. W odpowiedzi na skargę organ podatkowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istota sporu między stronami sprowadza się do kwestii istnienia uprawnienia do zgłoszenia zarzutów od zmienionego tytułu wykonawczego. Wskazać należy, iż z mocy art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Z kolei art. 27 § 1 tej ustawy określa elementy, które zawiera tytuł wykonawczy, m.in. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (pkt 9). Jak wynika z art. 28b § 1. "Jeżeli w trakcie postępowania egzekucyjnego zostanie wydana decyzja, postanowienie lub inne orzeczenie określające lub ustalające inną wysokość należności pieniężnej niż objęta tytułem wykonawczym albo zostanie złożona korekta dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, powodująca zwiększenie wysokości należności pieniężnej, wierzyciel niezwłocznie sporządza zmieniony tytuł wykonawczy. W przypadku złożenia korekty dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, powodującej zmniejszenie wysokości należności pieniężnej organ egzekucyjny kontynuuje postępowanie egzekucyjne, przy czym czynności egzekucyjne ograniczają się do kwoty pozostałej do wyegzekwowania(§ 2)". Z kolei w świetle art. 28c u.p.e.a. "w przypadku skierowania do organu egzekucyjnego zmienionego tytułu wykonawczego, zmienionego jednolitego tytułu wykonawczego lub zmienionego zagranicznego tytułu wykonawczego, dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy, a uprzednio wszczęta egzekucja administracyjna jest kontynuowana przez realizację zastosowanych środków egzekucyjnych oraz stosowanie kolejnych środków egzekucyjnych". Z powyższego wynika, że zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być wnoszone przez zobowiązanego tylko w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a pouczenie o prawie wniesienia zarzutów, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. jest skuteczne w dniu doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, w związku z czym od tego dnia liczy się upływ 7 dniowego terminu. Ponadto analiza treści artykułu 33 u.p.e.a. zawierającego pełny katalog zarzutów nie zawiera zarzutu w zakresie zmiany tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy - co jest przesądzone w literaturze i orzecznictwie - jest dokumentem urzędowym, który nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie mają więc do niego zastosowania tryby jego wzruszania przewidziane dla decyzji czy postanowień administracyjnych. Elementy jakie powinien zawierać tytuł wykonawczy są wyliczone w art. 27 u.p.e.a., zaś zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowania zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia o dopuszczalności egzekucji administracyjnej. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował obowiązujące przepisy prawa i uznał, że nie może być prowadzone postępowanie w przedmiocie zarzutów dotyczących zmienionego tytułu wykonawczego, skoro ustawodawca przewidział możliwość zgłaszania zarzutów tylko w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w ściśle określonym terminie, którego bieg rozpoczyna się w momencie doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, a nie jego zmiany (aktualizacji). Zmiany tytułu wykonawczego nie można zatem traktować jako wystawienia nowego tytułu wykonawczego z pełnią konsekwencji prawnych stąd wypływających (prawo do wniesienia zarzutów), bo jest to tylko czynność techniczna polegająca na usunięciu rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym istniejącym w momencie wystawienia tytułu wykonawczego, a stanem faktycznym z chwili obecnej, zaistniałym na skutek różnych zdarzeń prawnych powstałych w toku postępowania egzekucyjnego. Pogląd tożsamy z przedstawionym wyżej wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1064/14 oraz WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013r., sygn. akt I SA/Gd 1017/13, a także w Gliwicach w wyroku z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 689/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Wprawdzie wyroki te dotyczyły poprzedniego stanu prawnego, jednakże tezy tam zawarte są aktualne także w obecnym stanie prawnym. Poza tym podkreślenia jednak wymaga, że zobowiązany nie jest pozbawiony możliwości ingerowania w ogóle w tok postępowania egzekucyjnego, jeżeli zachodzą okoliczności określone w art. 33 u.p.e.a.. Na podstawie art. 54 § 1 tej ustawy może bowiem złożyć skargę na czynności egzekucyjne, a na podstawie art. 59 może żądać wydania postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, tym bardziej, że art. 59 u.p.e.a. nie ustanawia terminu do wnoszenia żądania wydania postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, a zatem przedmiotowe żądanie zobowiązany może wnieść na każdym etapie postępowania egzekucyjnego. W świetle powyższego skoro zarzuty zobowiązanego nie mogły być rozpatrzone merytorycznie organ egzekucyjny zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów w trybie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Rozstrzygnięcie to uwzględnia podstawową zasadę, iż uchybienie terminu do wniesienia zarzutów skutkuje odmową ich merytorycznego rozpatrzenia przez organ egzekucyjny. Z tego też względu kwestia prawidłowości zmiany tytułu wykonawczego i wysokości kwoty zaległości zobowiązanego nie podlegała badaniu w sprawie. Sąd nie dopatrzył się podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia: art. 9, art. 50 i art. 54 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez brak rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie postępowania oraz brak wezwania skarżącego do sprecyzowania pisma, czy chodzi o zarzuty, czy też o umorzenie postępowania, czy też zarówno o zarzuty, jak i umorzenie postępowania. Zdaniem Sądu, słusznie przyjął organ odwoławczy, że zakres zgłoszonych przez stronę żądań był czytelny, a organ nie może - wbrew oczekiwaniom strony - sam zmienić charakteru zgłoszonego żądania i uznać, że podanie stanowiło w swej istocie żądanie o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Należy również dodać, że powołane przez zobowiązanego podstawy zarzutów wiążą organ egzekucyjny, zaś podnoszone w nich okoliczności zakreślają granice tak wszczętej sprawy. Oznacza to, że zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a., nie mogą być składane lub uzupełnione w terminie późniejszym bądź w ramach innych, przewidzianych ustawą egzekucyjną, środków przysługujących zobowiązanemu, w tym skargi na czynności egzekucyjne z art. 54 u.p.e.a. lub żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego z art. 59 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd po myśli art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.