II SA/Rz 140/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. i A. D. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala sprzeciw. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ( dalej: "WINGiK", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") uchylił decyzję Starosty ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] odmawiającą wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta zmiany danych ewidencyjnych działek nr nr 3980/5, 3980/6, 3980/4, 3979/2, 3981/2. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: K.p.a.") oraz art 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. z 2016 r., poz. 11629 ze zm.; dalej: P.g.i.k."). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16.11.2016r. Sygn. akt II SA/Rz 107/16 uchylił decyzję WINGiK z dnia [...].12.2015r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...].10.2015r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta w odniesieniu do działek nr nr 3980/5, 3980/6, 3980/4, 3979/2, 3981/2. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem J.K. z dnia 10.07.2014r., w którym zainteresowany wystąpił, jako właściciel działki 3980/6 o wprowadzenie w operacie ewidencyjnym zmiany danych ewidencyjnych działek nr nr 3980/6, 3980/5, 3980/4, 3981/2 i 3979/2, zgodnie z przedłożoną mapą uzupełniającą włączoną do zasobu geodezyjnego. Następnie w piśmie z dnia 17.09.2015r. zainteresowany zmodyfikował swój wniosek. W ocenie Sądu stanowisko organu I i II instancji, iż J.K. nie podtrzymuje swojego wniosku było przedwczesne i że istnieją wszystkie niezbędne elementy do prowadzenia postępowania administracyjnego i jego merytorycznego zakończenia. Starosta powołując się na zalecenia zawarte w w/w wyroku, pismem z dnia [...].03.2017r. nr [...] wystąpił do J.K. oraz A.D. (obecna właścicielka działki nr 3980/5) o jednoznaczne określenie żądania. W odpowiedziach z dnia 20.03.2017r. J.K. działając imieniem własnym oraz jako pełnomocnik A.D. podał, że celem dotychczas składanych wniosków było "uregulowanie spraw granic działek nr nr 3980/5 i 3980/6". W pismach tych zainteresowany powołując się na decyzje organu odwoławczego z dnia 1.12.2014r. i 23.06.2015r. wskazał, iż w celu należytego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy należy przeprowadzić postępowanie dowodowe ze wszystkich materiałów z zasobu geodezyjnego, a w szczególności z operatu z podziału działki nr 3980/3 a także z akt sprawy dotyczącej zmiany powierzchni działki nr 3980/5 zakończonej decyzją Starosty z dnia [...].10.2004r. nr [...]. Ponadto zainteresowany wskazał, iż należy dokonać unieważnienia wyników prac geodezyjnych wykonanych w dniu 24.06.2014r. przez geodetę uprawnionego oraz zlecić Burmistrzowi Miasta "dokonanie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu". W kolejnych wystąpieniach z dnia 17.04.2017r., 18.04.2017r. i 28.04.2017 zainteresowany zarzucił, że występujące nieprawidłowości dotyczące wykazanego na mapie numerycznej przebiegu granic działek nr nr 3980/6 i 3980/5 nie zostały wyjaśnione. Wywodzi, że na opracowanej podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków mapie numerycznej przebieg tych granic został wykazany niezgodnie z ich przebiegiem ustalonym podczas podziału pierwotnej działki nr 3980/3. Decyzją z dnia [...].05.2017r. nr [...] Starosta odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta zmiany danych ewidencyjnych działek nr nr 3980/6, 3980/5, 3980/4, 3979/2 i 3981/1 zgodnie z mapą uzupełniającą włączoną do zasobu geodezyjnego pod nr [....]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w powiatowym zasobie geodezyjnym brak jest operatu z podziału działki nr 3980/3. W zasobie tym zalega jedynie szkic z tego podziału, a w związku z tym, że mapa uzupełniająca i operat zostały sporządzone za zgodą właścicieli sąsiednich działek, na które J.K. nie wyraził zgody brak jest podstaw do wprowadzenia zmian. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ II instancji podkreślił, że zasadą prowadzenia ewidencji jest jej aktualność, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1034, dalej: "rozporządzenie egib"), ma charakter rejestrowy, czyli wtórny do zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów. Podkreślił, że podczas prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, tak jak i w innych dziedzinach mogą zostać popełnione oczywiste błędy związane ze sztuką geodezyjną. W pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów z bazy danych ewidencyjnych. Wobec podnoszonych przez J. K. zarzutów, organ odwoławczy nakazał organowi I instancji ustalić w jaki sposób i w oparciu o jakie materiały geodezyjne na mapie numerycznej został wykazany przebieg granic tych działek i dopiero po tym wyjaśnieniu sprawy odnieść się do postawionych zarzutów. Nakazał przeprowadzić postępowanie z udziałem stron ze wszystkich materiałów i opracowań geodezyjnych znajdujących się w zasobie geodezyjnym (materiały z założenia ewidencji gruntów, jej odnowienia i modernizacji oraz inne jednostkowe opracowania geodezyjne dot. granic przedmiotowych działek). Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedstawione przez organ I instancji okoliczności nie pozwalają na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i powodują konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W sprzeciwie od powyższej decyzji J.K. działający osobiście i jako pełnomocnik A.D. wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, co uważa za zmierzające do uniemożliwienia ujawnienia zakresu "nieuzasadnionych i kłamliwych podstępnych zmian układu granic wydzielonych działek 3980/6 i 3980/5 przy podziale działki 3980/3, tak w trakcie modernizowanej ewidencji gruntów i związanych z tym opracowaniem numerycznej mapy ewidencji gruntów i nieruchomości, jak i w trakcie prac geodezyjnych wykonanych w dniu 24 czerwca 2014 r". W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko. W odpowiedzi z kolei na wniosek organu sprzeciwiający się wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 151 a §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (...). W przypadku nie uwzględnienia sprzeciwu oddala go ( § 2 ). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Dodany tą ustawą do przepisów P.p.s.a. art. 64a stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. ( art. 64 e P.p.s.a.) Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Równolegle do zmiany i wprowadzenia instytucji sprzeciwu w P.p.s.a, w K.p.a. uległ zmianie art. 136. Jego dotychczasowa treść została oznaczona jako §1, dodano §2 – 4. W myśl § 2.: "Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis ten stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy ( § 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione ( §4). Konieczność wydania decyzji kasacyjnej ( art 138 §2 K.p.a.) zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Przepis art. 136 K.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, a nie prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części. Sądowa kontrola decyzji wydanej w oparciu o art 138 § 2 K.p.a. sprowadza się wyłącznie do kontroli prawidłowości zastosowania tego przepisu – art 64e P.p.s.a. Rolą Sądu jest sprawdzenie, czy organ odwoławczy nie nadużył uprawnień wynikających z tego przepisu. W przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej następuje przekazanie sprawy temu organowi celem przeprowadzenia postępowania dowodowego, w przypadku zaś odpowiedzi negatywnej, oddalenie sprzeciwu celem zapewnienia dalszego biegu toczącego się postępowania administracyjnego. Analiza akt sprawy wskazuje na to, że organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, a konieczny do wyjaśnienia zakres wykracza poza granice art 136 § 2 K.p.a. i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art 138 § 2 K.p.a. Podstawą faktyczną wniosku była rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym a stanem ewidencyjnym nieruchomości. Źródłem rozbieżności wg sprzeciwiającego się były błędy organu prowadzącego ewidencję, polegające na przyjęciu, jako podstawy ustalenia granic działek ewidencyjnych "sfałszowanych map". Zagadnienia dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uregulowane są w ustawie P.g.i k. oraz w rozporządzeniu egib. W myśl przepisów § 45 ust.1 rozporządzenia egib, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowanie danych błędnych. Zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy P.g. i k., ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Z przepisu art. 24 ustawy wynika, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2a pkt.1, lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania, w trybie czynności materialno-technicznej w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2b pkt.1 P.g.i k., w pozostałych przypadkach- art. 24 ust. 2b pkt. 2 w drodze decyzji administracyjnej. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c P.g.i k.). Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia egib. Podkreślić należy, że postępowanie mające na celu aktualizację ewidencji gruntów ma charakter rejestrowy, czyli wtórny do zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów. Słusznie organ odwoławczy podkreślił, że podczas prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, tak jak i w innych dziedzinach mogą zostać popełnione oczywiste błędy związane ze sztuką geodezyjną. W pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów z bazy danych ewidencyjnych. W świetle powyższego w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, czy podczas prowadzenia ewidencji gruntów i budynków nie został popełniony oczywisty błąd związany ze sztuką geodezyjną mający wpływ na dane ewidencyjne działek nr nr 3980/6 i 3980/5, w jaki sposób i w oparciu o jakie materiały geodezyjne na mapie numerycznej został wykazany przebieg granic tych działek. Rozpoznanie wniosku nie jest bowiem możliwe bez wyjaśnienia w sposób pewny kiedy i na jakiej podstawie ujawniono poszczególne działki w ewidencji, w jakich granicach, na jakiej podstawie, a także kiedy dokonywano zmian danych ewidencyjnych tych działek, które mogły mieć wpływ na przebieg ich granic. Dopiero ustalenie tych kwestii pozwoli organowi rejestrowemu odnieść do podnoszonych przez sprzeciwiającego się zarzutów, co do nieprawidłowości zapisów. Takich ustaleń w sprawie zabrakło. Pomimo kilkakrotnego uchylania decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania nadal nie zostały wykonane wytyczne z pierwszej decyzji WINGiK z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylającej decyzję Starosty z dnia [...] września 2014 r., w której to organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność odniesienia się do podziału działki 3980/3, z której wydzielono działki 3980/4, 3980/5 i 3980/6, a także wpływu decyzji Starosty z dnia [...] października 2004 r.nr [...] o zmianie powierzchni działki 3980/5 z 0,1420 ha na 0,1372 ha, nakazując równocześnie uzupełnienie w tym zakresie materiału dowodowego. Poza zebraniem materiału dowodowego, w którym znajduje się: odpis z mapy ewidencji gruntów między innymi działki 3980/1, 3980/2 , które połączyły się w działkę 3980/3, legenda działki 3980/3, jej podział na działki 3980/4, 3980/5 i 3980/6, operat pomiarowy z wznowienia punktów granicznych pasa drogowego przyjęty do zasobu pod nr [...], protokół graniczny z wznowienia znaków granicznych z dnia 21 października 2009 r., decyzja o zmianie powierzchni działki 3980/5; organ I instancji nie odniósł się do niego, ograniczając się do stwierdzenia, że z uwagi na brak operatu z podziału działki 3980/3 nie można ustalić przebiegu granic. Pomimo wytycznych organu II instancji w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego decyzji z dnia [...] października 2004 r., nr [...] organ I instancji ograniczył się do dołączenia do akt sprawy wniosku J.K. o dokonanie zmiany powierzchni działki 3980/5, zestawienia porównawczego powierzchni działek i samej decyzji. Brak jest natomiast informacji na jakiej podstawie dokonano zmiany, by móc ewentualnie ocenić wpływ tej zmiany na granice i powierzchnie sąsiednich działek, na co wskazywał organ odwoławczy. W takim stanie sprawy stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia jest jak najbardziej uzasadnione. Podkreślić również należy, że w ostatecznie sprecyzowanym wniosku J.K. nie domagał się dokonania zmian zgodnie z mapą uzupełniającą i operatem, o czym orzekł organ I instancji, lecz żądał wprowadzenia zmian uwzględniających pierwotny podział działki 3980/3. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 § 2 w zw. z art 64e P.p.s.a.