II SAB/Bd 42/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Arriva RP Sp. z o. o. z siedzibą w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Arriva RP Sp. z o.o. z siedzibą w T. do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. K. z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, 3. zasądza od Arriva RP Sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz skarżącego K. K. kwotę [...](słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. K. (dalej: "wnioskodawca, strona, skarżący") zwrócił się do A. Sp. z o. o. z siedzibą w T. za pośrednictwem poczty elektronicznej z wnioskiem z dnia 4 stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podmiotów z którymi Spółka zawarła w okresie 2011-2016 umowy o świadczenie usług prawnych. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie wnioskowanych informacji pocztą elektroniczną. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł pismem z dnia 7 lutego 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność ww. Spółki, żądając o nakazanie jej udostępnienia wnioskowanej informacji. Poza tym skarżący zwrócił się o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, chociaż nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Skarżący domagał się jednocześnie przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że do chwili wniesienia skargi nie uzyskał odpowiedzi na złożony wniosek, a nie ulega wątpliwości, że Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, zaś wnioskowana informacja ma właśnie taki charakter. Wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego wskazanej w skardze sumy pieniężnej uzasadnił krótkim okresem bezczynności i brakiem jakiejkolwiek reakcji na wniosek skarżącego. Skarżący wskazał również, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym, a co za tym idzie, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.) dalej "udip", stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący stwierdził również, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d udup. W odpowiedzi na skargę A. Sp. z o. o. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, iż nie jest zobligowana do udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego, ponieważ wykonywanie przez Spółkę zarobkowych usług przewozu osób w transporcie kolejowym w ramach publicznego transportu zbiorowego nie determinuje jednoznacznie przyjęcia, iż Spółka jest podmiotem wskazanym enumeratywnie w przepisie art. 4 ust 1 pkt 5 udip. W jej ocenie skarżący nie wykazał, iż dane w zakresie podmiotów, które świadczyły na rzecz Spółki pomoc prawną mają bezpośredni związek z realizowanymi przez Spółkę usługami przewozu osób w transporcie kolejowym w ramach prowadzonych przewozów użyteczności publicznej. Spółka zauważyła, że nie jest podmiotem sfery administracji publicznej i jako taka nie jest obowiązana do utworzenia elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej (zgodnie z przepisem art. 63 § 1 Kpa). W związku, z czym Spółka nie ma obowiązku rozpatrywania wniosków (podań, żądań, wyjaśnień, itp.) złożonych w formie elektronicznej wiadomości e-mail. Spółka podkreśliła, że nie jest przedsiębiorcą świadczącym zarobkowe przewozy osób w transporcie kolejowym. Spółka nie jest organem administracji publicznej, który w związku z charakterem wykonywanych zadań faktycznie obligowany jest do posiadania wyspecjalizowanej komórki zajmującej się udostępnianiem informacji publicznej. Spółka zaznaczyła, że wniosek kierowany do niej pocztą elektroniczną ze skrzynki email skarżącego został zakwalifikowany przez dostawcę Internetu jako "spam". Spółka otrzymuje duże ilości niechcianych i niepotrzebnych wiadomości elektronicznych. Zdarza się, że korespondencja kierowana wyraźnie do Spółki jest kwalifikowana jako spam. Również wiadomość adresowana przez skarżącego została zakwalifikowana jako spam i jako taka nie została merytorycznie rozpoznana przed jej usunięciem, zaś skarżący nie podjął żadnych czynności w zakresie sprawdzenia czy Spółka otrzymała złożony przezeń wniosek i czy prowadzi czynności w zakresie merytorycznego jego rozpoznania. Odnosząc się do wniosku skarżącego w niniejszej sprawie Spółka wskazała, że dane odnośnie kręgu podmiotów, które świadczyły na rzecz Spółki pomoc prawną w latach 2011 - 2016 stanowią istotną dla Spółki przewagę konkurencyjną i jako takie wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorcy - co skutkuje wyłączeniem z obowiązku udzielenia informacji publicznej. Ponadto Spółka obligowana jest do ochrony danych swoich kontrahentów w obrocie cywilnoprawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie przyjęto, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, niepubl.). Jest to czynność, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ppsa, bowiem dotyczy z jednej strony uprawnień wnioskodawców, a z drugiej obowiązków podmiotów będących adresatami wniosków, wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej . Rozpoznając skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej, Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a adresat wniosku będący jej dysponentem, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji. Oznacza to, że Sąd musi rozstrzygnąć, czy spełniony jest zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do brzmienia art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i trybie określonym, w wymienionej ustawie. Ta bardzo ogólna i nieprecyzyjna definicja informacji publicznej została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 udip poprzez przykładowe wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie powszechny jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wa 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Natomiast zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Z dołączonej do akt sądowych informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że przedmiotem przeważającej działalności A. Sp. z o. o. z siedzibą w T. jest transport kolejowy pasażerski międzymiastowy. Zatem należy uznać, że adresat wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, jest przewoźnikiem kolejowym wykonującym przewozy pasażerskie w ramach publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa m. in. w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.). W myśl art. 14 ust.1 pkt 10 tej ustawy, transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Bez znaczenia jest okoliczność, że dane zadanie publiczne wykonuje inny podmiot, aniżeli wskazany w przepisie ustawowym. Nie zmienia to, bowiem kwalifikacji tego zadania, które pozostaje zadaniem publicznym, realizowanym przez wybrany według określonych zasad i sformalizowanym trybie podmiot. Niewątpliwie, zatem A. Sp. z o. o. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc na podstawie umowy z właściwym organem samorządu województwa usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu zbiorowego – kolejowego. Nie dość, że wymieniony podmiot wykonuje zadania publiczne, to dodatkowo dysponuje majątkiem publicznym. Jako przewoźnik wykonujący przewozy pasażerskie na obszarze kraju, w myśl przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1727), otrzymuje z budżetu państwa dotację przedmiotową na wyrównanie utraconych przychodów z tytułu obowiązujących ulg taryfowych w krajowych przewozach pasażerskich, a wysokość tej dotacji określa ustawa budżetowa. Jeśli zaś chodzi o kryterium dysponowania majątkiem publicznym, to w świetle doktryny, każdy podmiot, który dysponuje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępnienia informacji na jego temat (zob. S. Pietras, Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w: ius Novum 2011/4/108-109). Tak, więc bez wątpienia żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia informacji publicznej w zakresie podmiotów z którymi Spółka zawarła w okresie 2011-2016 umowy o świadczenie usług prawnych, związane jest ściśle z realizacją przez A. Sp. z o. o. zadań publicznych, a więc zawiera komunikat o sprawach publicznych. Tym samym posiada przymiot informacji publicznej. Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 udip terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynie zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 – miesięcznym terminie albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej (art. 16 ust. 1 udip). Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona czynność nie została dokonana, a akt nie został podjęty, w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wynikała z przeświadczenia, że dana czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a akt podjęty. Zatem bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej to nie tylko milczenie podmiotu zobowiązanego wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej, ale także odmowa jej udzielenia w nieprzewidywalnej dla tej czynności formie prawnej. W rozpatrywanej sprawie Spółka dopiero w odpowiedzi na skargę odniosła się do wniosku skarżącego wskazując, iż w jej ocenie nie jest zobligowana do udostępnienia informacji w zakresie żądanym przez skarżącego m.in. z tego względu, że dane odnośnie kręgu podmiotów, które świadczyły na rzecz Spółki pomoc prawną w latach 2011 - 2016 stanowią istotną dla Spółki przewagę konkurencyjną i jako takie wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorcy. Powyższe działanie nie stanowi jednak prawidłowej realizacji przez Spółkę obowiązku informacyjnego, gdyż w myśl art. 14 ust. 1 udip udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (...). W ocenie Sądu bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa tak jak stanowi art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, albowiem okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż nie wynikała ona ze złej woli podmiotu, czy też z lekceważenia skarżącego. Jej źródłem było natomiast błędne przyjęcie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną a Spółka podmiotem zobowiązanym do jej udzielania. Odnosząc się zaś do wniosku Spółki o oddalenie skargi z uwagi na to, że jej zdaniem żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej należy podnieść, iż wniosek powyższy jest niezasadny. Zgodnie z orzecznictwem w sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji odmownej jest zbędne, wystarczy pismo informacyjne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 243/07, Lex Polonica nr 3868896). Takie pismo może być poddane kognicji sądów administracyjnych w ramach skargi na bezczynność adresata wniosku. Tym bardziej taka kognicja zachodzi, kiedy tenże adresat milczy wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej. Natomiast w sytuacji, kiedy zachodzą ograniczenia prawa do informacji przewidzianej w art. 5 ust. 2 udip, odmowa udzielenia żądanej informacji publicznej powinna przybrać formę decyzji. Jej niepodjęcie, tak jak w niniejszej sprawie oznacza bezczynność adresata wniosku. Z tego powodu skarga na bezczynność nie jest natomiast niedopuszczalna. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 149 § 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. Sąd nie uznał natomiast za zasadne i celowe przyznania na rzecz strony skarżącej jakiejkolwiek sumy pieniężnej i w tym zakresie żądanie skargi w pkt 3 sentencji oddalił (art. 151 ppsa). Należy bowiem zauważyć zgodnie z tezą zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 , że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. W rozpoznawanej sprawie podkreślenia, bowiem wymaga, że skarżący złożył przed tut. Sądem wniosek o wymierzenie Spółce grzywny, a postępowanie w tej sprawie zostało zarejestrowane pod sygn. akt II SO/Bd 7/17 O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego tę stronę, ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł.