I OSK 2117/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Czesława Nowak – Kolczyńska del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W., R. S. i T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 11/17 w sprawie ze skargi E. W., R. S. i T.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 11/17 oddalił skargę E.W., R. S. i T. C. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. W., R. S. i T. C., reprezentowani przez adwokata J. W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 §1 w związku z art. 3 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) przez wadliwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działania organów administracyjnych; 2) art. 151 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z: a) art. 7, art. 8, art. 9 art. 77 §1, art. 80 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędne oddalenie skargi zamiast uchylenia decyzji, gdyż Sąd Wojewódzki pominął to, że decyzja ta została wydana w następstwie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych; okoliczności sprawy nie zostały zbadane przez organ w sposób dostateczny nie oceniono wszechstronnie i prawidłowo materiału dowodowego, a przede wszystkim Sąd pominął wadliwie określony w sprawie krąg stron postępowania; b) art. 138 §1 pkt 3 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego, mimo że umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło bez podstaw; c) art. 33 §4 K.p.a. przez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia, a to przez nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie nie znajdowała zastosowania instytucja domniemanego pełnomocnika; II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459), powoływanej dalej jako "K.c.", poprzez błędne niezastosowanie i pominięcie uprawnienia współwłaściciela do występowania w imieniu pozostałych współwłaścicieli z roszczeniami zmierzającymi do zachowania wspólnego prawa; Kolejno w pkt oznaczonym "3" zarzucono naruszenie art. 141 §4 P.p.s.a. polegające na bezkrytycznym przyjęciu stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu administracyjnym niezgodnie z dyspozycją art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. oraz niepełnym wyjaśnieniu przesłanek przemawiających za wydaniem zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskrzonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postepowania oraz złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Zgodnie z art. 182 §2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obu podstaw kasacyjnych. Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżących. Otóż E. W., T. C. oraz R. S. wnieśli skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...], który działając na podstawie art. 138 §1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie zainicjowane ich odwołaniem od decyzji Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Decyzją tą Starosta orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w [...], obręb [...], przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha, działka nr ewid. [...] o powierzchni [...]ha, działka nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha, działka nr ewid. [...] o powierzchni [...]ha na rzecz E. J., G. D., J. K., A. K. i K. K. w kwotach odpowiadających przysługujących im częściom wartości prawa współwłasności ww. nieruchomości. Zasadniczy spór w sprawie związany jest z oceną czy wniosek z [...] grudnia 2005 r. złożony przez L. K. wszczynający postępowanie o odszkodowanie ustalane na podstawie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U z 1998 r. poz. 872 ze zm.), został złożony także w imieniu skarżących, którzy są spadkobiercami poprzedniego właściciela nieruchomości. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z powołanym przepisem za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego wypłacane jest odszkodowanie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, w terminie określonym w tym przepisie. Oznacza to, że wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie, przy czym wnioski takie mogą być rozpoznane łącznie na mocy art. 62 K.p.a., lecz każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem. W przypadku, gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku podmiotów, ustawodawca w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy nie wprowadza wymogu, by z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w warunkach określonych w art. 73 ust. 1 ustawy wystąpili wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Każdy ze współwłaścicieli może domagać się odszkodowania jemu należnego, w wysokości odpowiadającej jego udziałowi w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić należy, że ustawodawca precyzyjnie określił okres dla skutecznego złożenia wniosku przez właściciela (współwłaściciela) o odszkodowanie. Określił również, że w przypadku niezłożenia wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Tym samym należy uznać, że wolą ustawodawcy było, by roszczenie o odszkodowanie dla właściciela wygasło, jeśli złożył wniosek po upływie tego okresu. Wolą ustawodawcy było również, by roszczenie współwłaściciela wygasło, jeśli ów współwłaściciel złożył wniosek po upływie tego okresu, bez względu na to, czy inny współwłaściciel złożył wniosek w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Najdalej idącym w skutkach zarzutem procesowym jest zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. Zwrócić przy tym należy uwagę autorce skargi kasacyjnej, że zarzut naruszenia tego przepisu został w taki sposób umiejscowiony w skardze kasacyjnej, że trudno jest odgadnąć jej intencję, tzn. do jakiego rodzaju naruszenia przepisów prawa zalicza naruszenie art. 141 §4 P.p.s.a. (przepisu postępowania czy prawa materialnego). Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że skarga kasacyjna została sporządzona w tym zakresie w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Naruszenie art. 141 §4 P.p.s.a. według autorki skargi kasacyjnej ma polegać na zaakceptowaniu przez Sąd Wojewódzki nieprawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ odwoławczy oraz niepełnym wyjaśnieniu przesłanek przemawiających za wydaniem zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 141 §4 P.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Z tego też względu art. 141 §4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku pomija wymienione w tym przepisie elementy lub też, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 §4 P.p.s.a. W przywołanej już uchwale składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. przyjęto, że przepis art. 141 §4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nadto w uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że inna jest sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 §4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a., którym skarżący usiłuje podważać ustalenia stanu faktycznego oraz ocenę Sądu akceptującego prawidłowość działań organów w tym zakresie, jako chybiony i jako taki nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera treść pozwalającą na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Rozważania Sądu są logiczne i konsekwentne, a ponadto znajdują oparcie w aktach administracyjnych sprawy. Stanowisko Sądu w odniesieniu do przyjętego stanu faktycznego sprawy zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej przez postawienie zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 9 art. 77 §1, art. 80 i art. 28 K.p.a. Zauważyć przy tym należy, że ten ostatni przepis – art. 28 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego. Zarzuty powołane w ramach tej podstawy kasacyjnej nie są skuteczne. Ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Prawidłowo zostało przyjęte, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę został podpisany przez L. K. Sąd prawidłowo też ocenił, że wymieniona w nagłówku wniosku D. C., która nie podpisała wniosku, nie mogła go złożyć skutecznie, bowiem nie była spadkobiercą poprzedniego właściciela. Spadek po B. S., na mocy testamentu nabyła córka L. K. i synowa A. S., co potwierdza postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] grudnia 1985 r. (k–28 akt administracyjnych ozn. [...]). Znajduje oparcie w aktach sprawy ocena Sądu, że żaden element wniosku z [...] grudnia 2005 r. ani załączników do wniosku nie wskazuje by zamiarem L.K. było złożenie wniosku także w imieniu skarżących. Interpretacja Sądu pod kątem określenia "wnosimy", użytego przez autorkę wniosku, prawidłowo wskazuje, że odnosiło się ono do osób wskazanych w nagłówku pisma, czyli L. K. i D. C. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 33 §4 K.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Prawidłowo Sąd Wojewódzki ocenił, że złożenie wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie nie może być uznane za sprawę "mniejszej wagi". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w cytowanym wyroku z 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 858/10 odnoszący się do oceny wniesienia odwołania jako czynności, która nie jest sprawą mniejszej wagi i pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku o analogicznym stosowaniu tej oceny wobec wniesienia wniosku wszczynającego postępowanie. Nie można zatem domniemywać istnienia pełnomocnictwa osoby bliskiej do wniesienia wniosku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 209 K.c. należy wskazać, że Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że i ten przepis nie może znaleźć w sprawie zastosowania. Zgodnie z tym przepisem, każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Zgodzić się trzeba z wykładnią dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, że złożenie wniosku o odszkodowanie nie mieści się w jego zakresie. Jak wskazuje T. A. Filipiak w Komentarzu do art. 209 K.c. (stan prawny na 1 września 2012 r., System Informacji Prawnej LEX) zgodnie z komentowanym przepisem każdy ze współwłaścicieli może bez zgody pozostałych współwłaścicieli dokonywać czynności zmierzających do zachowania wspólnego prawa, tzw. czynności zachowawczych. Czynność zachowawczą charakteryzują dwie podstawowe cechy: po pierwsze, jej celem jest ochrona prawa przed możliwym niebezpieczeństwem, po drugie, ochrona ta dotyczy wspólnego prawa i jest podejmowana w interesie wszystkich współwłaścicieli (por. J. Ignatowicz (w:) Komentarz, t. I, 1972, s. 536). Trafnie więc podkreśla się w orzecznictwie, że art. 209 K.c. ma na względzie czynności podjęte przez współwłaściciela w celu zachowania wspólnego prawa własności. Nie dotyczy więc roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność; współwłaściciel może w takim wypadku skutecznie dochodzić tylko należnego jemu odszkodowania (tak wyrok SN z dnia 27 października 1971 r., I CR 427/71, OSNCP 1972, nr 5, poz. 88). Wobec powyższego ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie do spadkobierców L. K. było prawidłowe. Tylko ich poprzedniczka prawna zachowała termin do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa pod drogę publiczną. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 §1 pkt 3 K.p.a. Stwierdzenie bowiem przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §1 pkt 3 K.p.a. O naruszeniu art. 1 §1 w związku z art. 3 §1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego i procesowego. Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.