IV SAB/Wa 26/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położoną przy [...] w [...], II. stwierdza, że rozpoznając sprawę wskazaną w pkt I sentencji Prezydent Miasta [...] pozostawał w bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje skarżącej M. Z. od Prezydenta Miasta [...] sumę pieniężną w wysokości 200 (dwieście) złotych, V. oddala skargę w pozostałym zakresie, VI. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej M.Z. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. Z. (dalej również "skarżąca") wniosła do Sądu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej również "Prezydent Miasta", "organ") w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy [...], dzielnica [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] (dalej również "nieruchomość"). Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej "k.p.a.") w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte z urzędu 23 lutego 2009 r. Skarżąca wskazała, że Prezydent Miasta decyzją z [...] czerwca 2015 r. ustalił odszkodowanie za nieruchomość. Decyzja ta na skutek odwołania Prezydenta, została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. Skargę Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił postanowieniem z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 313/16. Następnie, w piśmie z 14 czerwca 2016 r. Prezydent Miasta poinformował skarżącą, że z uwagi na konieczność uzyskania akt administracyjnych oraz sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową przejętej nieruchomości, sprawa zostanie rozpoznana najpóźniej do 31 października 2016 r. Pismem z 10 października 2016 r. Prezydent Miasta zawiadomił skarżącą o zebraniu materiału dowodowego, jednak do 21 grudnia 2016 r. (data sporządzenia skargi do Sądu na bezczynność organu) nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji skarżąca wniosła o: 1. wyznaczenie organowi miesięcznego terminu do wydania decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, 2. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem, 4. wymierzenie organowi grzywny, w razie niewywiązania się przez organ z obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w terminie 30 dni. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę podniósł, że zarzuty skargi M. Z. są niezasadne. Organ wskazał, że 2 września 2016 r. akta sprawy zostały zwrócone przez Wojewodę [...], a [...] września 2016 r. zlecono wykonanie nowego operatu szacunkowego. Operat został wykonany [...] września 2016 r. i [...] października 2016 r. włączony operat do akt sprawy. Pismem z 10 października 2016 r. strony postępowania zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych dowodów i materiałów oraz ewentualnie zgłoszonych żądań. Z powyższego uprawnienia skorzystał Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych w [...] , który 19 października 2016 r. złożył wyjaśnienia dotyczące odtworzenia przez wykonawcę robót, na koszt inwestora, przyłącza wodociągowego i energetycznego oraz wybudowania nowego szamba. Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych wskazał, że wysokość odszkodowania za nieruchomość nie powinna uwzględniać wartości ww. przyłączy oraz wartości szamba. Okoliczność ta spowodowała konieczność dokonania ponownej analizy zgromadzonego materiału w sprawie. Przygotowany projekt decyzji [...] grudnia 2016 r. został przekazany do Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych w [...] - jako podmiotu zobowiązanego do realizacji wypłaty ustalonego odszkodowania - w celu kontrasygnaty środków na wypłatę tego odszkodowania. W piśmie z 28 grudnia 2016 r. Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych w [...] poinformował organ, że kontrasygnata będzie możliwa po 1 stycznia 2017 r., gdyż środki finansowe na wypłatę odszkodowania zostały zabezpieczone w planie wydatków bieżących na rok 2017 - zgodnie z uchwałą Rady [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r. Kontrasygnata projektu decyzji nastąpiła [...] stycznia 2017 r., a [...] stycznia 2017 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a mianowicie gdy organ, mimo ciążącego na nim obowiązku z mocy prawa nie wydaje decyzji administracyjnej czy postanowienia, na które służy zażalenie albo kończy postępowanie, bądź postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wynagrodzenie to - zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z 9 lutego 2017 r. (M.P. z 2017 r., poz. 183) - aktualnie wynosi kwotę 4. 047,21 zł. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga M. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy [...], dzielnica [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a.). Rozwinięciem zasady szybkości postępowania stanowią przepisy określające terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny bądź że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. W tym celu do polskiego systemu prawa, na mocy art. 149 p.p.s.a. wprowadzona została instytucja skargi na bezczynność, która gwarantuje uprawnionemu podmiotowi prawo do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Tym samym ma zapewnić stronom postępowania możliwość doprowadzenia do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu – w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Dalej należy zauważyć, że ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Przenosząc powyższe rozważania na kanwę rozpoznawanej skargi obejmującej postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, Sąd w oparciu o przedstawione przez organ akta sprawy ustalił, że postępowanie zostało wszczęte [...] lutego 2009 r. w związku z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drugiej jezdni drogi powiatowej [...] na odcinku ul. [...], budowie chodników, ścieżki rowerowej, kanalizacji deszczowej, oświetlenia, ekranów akustycznych, przepustu nad [...] i kolidującej infrastruktury podziemnej, projektowanej m.in. na nieruchomości będącej współwłasnością G. S., M. Z. i A. S. W toku postępowania zawarte zostało porozumienie w przedmiocie warunków ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość pomiędzy [...] M. Z., J. S., G. S. i A. S. Następnie z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowy dla [...] postępowanie w sprawie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w okresie od [...] kwietnia 2009 r. do [...] stycznia 2011 r. było zawieszone. Organ dwukrotnie przeprowadził rozprawę administracyjną, tj. [...] maja 2011 r. i [...] czerwca 2011 r. Na ostatniej z nich, G. S. odrzucił możliwość zawarcia ugody administracyjnej. Decyzją z [...] września 2011 r. Prezydent Miasta [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość. Decyzja ta była trzykrotnie uchylana przez Wojewodę [...] i przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tj. decyzją z [...] kwietnia 2012 r., która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2013 r. I SA/Wa 1100/12, decyzją [...] lipca 2013 r., która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2013 r. I SA/Wa 2064/13 oraz decyzję z [...] listopada 2014 r. Prezydent Miasta w okresach [...] grudnia 2012 r. do [...] kwietnia 2014 r. oraz od [...] października 2013 r. do [...] stycznia 2015 r. zawieszał postępowanie w sprawie. Prezydent Miasta [...] , po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego przez biegłego oraz zapewnieniu stronom możliwości zapoznania się z aktami sprawy, decyzją z [...] czerwca 2015 r. ustalił odszkodowanie za nieruchomość i przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz poprzednich właścicieli. Dalej, z akta sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 kwietnia 2016 r. IV SA/Wa 313/16 odrzucił skargę [...] na decyzję z [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta 2 września 2016 r. otrzymał akta sprawy. W piśmie z 7 września 2016 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy sporządzono [...] września 2016 r., a jego oceny formalno-prawnej dokonano [...] października 2016 r. Następnie zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym nowym operatem szacunkowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i materiałów oraz ewentualnie zgłoszonych żądań. Uwagi do operatu szacunkowego zgłosił, w piśmie z [...] października 2016 r., Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych w [...]. W dniu [...] stycznia 2017 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję, w której ustalił odszkodowanie za nieruchomość. Czynnościami poprzedzającymi wydanie decyzji było uzyskanie kontrasygnaty projektu decyzji przez inwestora - Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych w [...], o które organ zwracał się w pismach z 7 grudnia 2016 r. i 29 grudnia 2016 r. W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone przed Prezydentem Miasta [...] w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zostało zakończone, bowiem organ [...] stycznia 2017 r. wydał decyzję w sprawie. W związku z tym brak podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w terminie określonym przez skarżącą. Dlatego Sąd w punkcie I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania sprawy, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z kolei dokonując oceny stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, iż przed wydaniem decyzji Prezydent Miasta pozostawał w bezczynności, uznając jednocześnie, że do bezczynności nie doszło z rażącym naruszeniem przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II i III wyroku. Z akt sprawy bezspornie wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość toczy się od 2009 r. Od tego czasu do chwili wydania wyroku w przedmiocie bezczynności Prezydent Miasta, organ ten trzykrotnie wydawał decyzję tj. [...] września 2011 r., [...] czerwca 2015 r. i [...] stycznia 2017 r. Dwie spośród tych decyzji został uchylone na skutek kontroli instancyjnej. We wszystkich okresach, w których Prezydent Miasta miał działać, a w szczególności w okresie od [...] września 2016 r. (data przekazania akt sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy) do dnia wydania decyzję [...] stycznia 2017 r. - w ocenie Sądu - organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Prezydent po przesłaniu stronom postępowania zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, przez okres blisko 3 miesięcy tj. aż do [...] stycznia 2017 r. kiedy to merytorycznie rozpoznał sprawę, nie podejmował jakichkolwiek czynności procesowych. Zdaniem Sądu oczekiwanie na kontrasygnatę projektu decyzji z uwagi na konieczność zabezpieczenia środków w budżecie inwestora na wypłatę odszkodowania, nie stanowi czynności, która wskazywałaby, że organ nie jest bezczynny. Czynność ta ma charakter wewnętrznych czynności organu, które w żadnej mierze nie mogą być uznane za czynność procesową. Co więcej, w akt sprawy brak informacji by w tym czasie Prezydent Miasta zawiadamiał strony o kolejnych terminach jej rozpoznania oraz podawał przyczyny zwłoki. Takie zachowanie organu nosi znamiona bezczynności w rozpatrzeniu sprawy. Tym samym nie można przyjąć, że Prezydent Miasta działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę. Zdaniem Sądu zaniechanie organu doprowadziło do przekroczenia terminu na rozpoznania sprawy, wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a., a nadto organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. Okres w jakim organ podjął działanie w sprawie nie wskazują również, aby organ miał na względzie zasadę określoną w art. 12 k.p.a. W konsekwencji za trafne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Sąd równocześnie uznał, że naruszenie powyższych przepisów przez Prezydenta Miasta nie było rażące. Faktem jest, że okresy prowadzenia postępowania przez ten organ, zwłaszcza okres od [...] września 2016 r. do dnia wydania decyzji były dłuższe, niż terminy przewidziane w art. 35 § 3 k.p.a., jednak zwłoka w wydaniu decyzji – na co wskazał organ w odpowiedzi na skargę - wynikała z konieczności zapewnienia środków finansowych na wypłatę ustalonego odszkodowania. Zdaniem Sądu zarówno okres milczenia- niepełne 3 miesiące - jak i przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie, uprawnia do stwierdzenia, że naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie była rażąca. Biorąc pod uwagę fakt, że organ dopełnił obowiązku przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi w tym zakresie. W punkcie IV wyroku Sąd przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 200 (dwieście) złotych. Oceniając całokształt działań organu i określając wysokość tej sumy Sąd doszedł do przekonania, że powyższa kwota będzie rekompensowała ewentualną szkodę skarżącej w związku z zawinionym działania organu w ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość. Zdaniem Sądu, suma pieniężna w wysokości 200 zł nie przekracza 1% dopuszczalnej jej wysokości, ustalonej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 k.p.a. Nadto Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przyznana suma będzie adekwatna do stopnia bezczynności organu i jako środek o charakterze prewencyjnym, spełni swoją funkcję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).