I OSK 2160/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 78/17 w sprawie ze skargi T. M. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) zobowiązuje Prezesa Sądu Okręgowego w O. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 stycznia 2017 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 78/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę T. M. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 5 stycznia 2017 r. zatytułowanym jako "wniosek o udostępnienie informacji publicznej" skarżący wystąpił do Prezesa Sądu Okręgowego w O. o udostępnienie mu zanonimizowanego wyroku tego Sądu wraz z uzasadnieniem w sprawie o sygnaturze [...] oraz o poinformowanie go czy w sprawie o wskazanej sygnaturze strony skorzystały z możliwości wniesienia apelacji, a jeżeli tak, to podanie pod jaką sygnaturą sprawę rozpoznawał Sąd Apelacyjny we Wrocławiu. Dodatkowo w swoim wniosku skarżący wyjaśnił, że potrzeba uzyskania powyższych informacji związana jest z koniecznością należytego wykonania przez niego zawodu adwokata i świadczeniem przez niego pomocy prawnej, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2368). Przepis ten stanowi, że "zawód adwokata polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami". W piśmie z dnia 25 stycznia 2017 r. Prezes Sądu Okręgowego w O. poinformował skarżącego, że żądana informacja nie kwalifikuje się do udostępnienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), gdyż nie jest informacją publiczną. W skardze na bezczynność skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem organu. Odwołując się do szeregu orzeczeń sądów administracyjnych oraz treści przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzeci powołanej ustawy stanowiącym, że "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym m. in treść orzeczeń sądów powszechnych" wywodził, że jego wniosek powinien zostać załatwiony w trybie przewidzianym dla udostępnienia informacji publicznej tj. albo przez udostępnienie, albo przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że wprawdzie co do zasady wyroki sądowe stanowią informację publiczną, gdyż zostały wprost wymienione w katalogu określonym w art. 6 ust. 1 ustawy regulującym przedmiotowy zakres jej stosowania tj. w jego punkcie 4 litera a tiret trzeci, tym niemniej podzielił pogląd organu, że zawarte we wniosku skarżącego wskazanie o zamiarze wykorzystania uzyskanej w tym trybie informacji dla potrzeb świadczenia pomocy prawnej pozbawiło ją charakteru informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu, że wniosek skarżącego nie zawierał żądania udostępnienia wyroków sądowych i ich uzasadnień, lecz "nawiązywał do działania adwokata w konkretnej sprawie". W podstawach wniesionej skargi kasacyjnej skarżący wskazał na naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i trzecie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że informacja o wyroku i uzasadnieniu sądu, a także o stanie rozpoznania sprawy – gdy żąda jej adwokat w celu świadczenia pomocy prawnej w innej sprawie – nie jest informacją publiczną, podczas gdy informacje te stanowią informacje publiczne, i to niezależnie od tego kto jej żąda albowiem w art. 2 ust. 1 został użyty zaimek upowszechniający ("każdemu"), 2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i trzecie ustawy o dostępie do informacji publicznej a także jej art. 14 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to przyjęcie, że żądana informacja wnioskiem z dnia 5 stycznia 2017 r. nie miała charakteru informacji publicznej i organ nie miał podstaw do wydania decyzji w kwestii ewentualnej odmowy, a jedynie zobowiązany był do zawiadomienia wnioskodawcy podczas gdy wniosek był wnioskiem z zakresu informacji publicznej i obligował Prezesa do jego rozpatrzenia zgodnie z treścią przepisów ustawy. W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skargi kasacyjnej skarżący zwrócił uwagę, że znaną praktyką Sądu Najwyższego i sądów powszechnych jest udostępnianie profesjonalnym pełnomocnikom treści zanonimizowanych orzeczeń i ich uzasadnień dla potrzeb świadczenia przez nich pomocy prawnej , które następnie są wykorzystywane przez nich dla wzmocnienia argumentacji strony. Stanowisko to ponadto znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wobec powyższego organ obowiązany był do zastosowania przepisów art. 14 ust. 1 bądź ust. 2 lub art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tj. udostępnienia żądanych informacji lub odmowy ich udostępnienia czy umorzenia postępowania w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy skargi kasacyjnej są usprawiedliwione. W obowiązującym stanie prawnym nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości prawnych zagadnienie, że wyrok sądu stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowiska tego nie kwestionował zresztą Sąd I instancji. Przyjął natomiast, że z uwagi na zawarte we wniosku motywy zgłoszonego żądania informacja ta pozbawiona została w ten sposób waloru informacji publicznej. Na wstępie jednak przypomnieć należy, że stosownie do powołanego przepisu informacją publiczną jest "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 ustawy zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Katalog ten jest sukcesywnie przez ustawodawcę poszerzany i rozbudowywany. Z dniem 1 stycznia 2015 r. przepis art. 13 ustawy z dnia 7 listopada 2014 r. o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1662) uzupełnił treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" o tiret trzeci, zaliczając wprost treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu do kategorii "danych publicznych" podlegających udostępnieniu. W poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie nie było jednomyślności co do tego, że wyrok z uzasadnieniem stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 pkt. 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z jednej strony przyjmowano, że należy on do kategorii "danych publicznych" w postaci dokumentów urzędowych, których "treść i postać" podlega udostępnieniu. Jednocześnie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1811/10; 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10; 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 933/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej strony podnoszono, że dokumenty urzędowe, w tym i wyroki sądów, posiadają przymiot informacji publicznej, o ile zawierają dane publiczne. Z tego względu orzeczenia sądowe, jako dokumenty urzędowe, podlegają obowiązkowi udostępnienia jako informacje publiczne tylko w takim zakresie, w jakim odnoszą się do sprawy publicznej. Zakres udostępnienia dokumentu urzędowego (wyroku sądu) jest więc uzależniony od tego, w jakiej części dokument ten obrazuje dane publiczne (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 366/14). O ile w poprzednim stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. kwestia ta mogła być dyskusyjna to jednak zmiana art. 6 ust. 1 pkt 4 w lit. "a" poprzez dodanie do niego tiretu trzeciego, również w kontekście uzasadnienia tej nowelizacji, usunęła jakiekolwiek wątpliwości w tej kwestii. Z uzasadnienia projektu zmiany ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w art. 12 noweli) w sposób jednoznaczny wynika, że "doprecyzowanie poprzez dodanie tiretu trzeciego w art. 6 ust. 1 ust. 1 pkt 4 lit. a przyczyni się do wyeliminowania ewentualnych wątpliwości dotyczących uznawania orzeczeń sądów i trybunałów za informację publiczną. Dostępność orzeczeń przyczyni się do zapewnienia transparentności działania sądów i trybunałów oraz pozytywnie wpłynie na merytoryczny poziom wydawanych przez nie rozstrzygnięć, a także na poprawę stanu świadomości prawnej i pewności obrotu prawnego". W konsekwencji tej zmiany, w obowiązującym obecnie stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że wyrok z uzasadnieniem jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Kwestia ta jednak, jak już wskazano na wstępie, nie budziła wątpliwości Sądu I instancji. Sąd ten przyjął natomiast, że z uwagi na podany we wniosku cel żądania, jakim była chęć poznania stanowiska sądu wyrażonego w tym wyroku i zamiar wykorzystania go w ramach wykonywanego zawodu adwokata żądanie to nie pozostawało w związku z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Stanowiska tego nie można jednak podzielić. Z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej motywy jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania nie mają żadnego znaczenia. Ustawa nie wymaga ich podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 ustawy stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej zatem ujawnienie niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej. Dana informacja obiektywnie albo przynależy do katalogu rodzajów informacji publicznej określonym w art. 6, bądź ma jej cechę (dotyczy sprawy publicznej), albo nie. Klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. Podobnie jak dokument, albo jest on nośnikiem informacji publicznej, albo nie jest jej nośnikiem. Jest to kwestia obiektywna niezależna od intencji wnioskodawcy, a ich poznania wyraźnie zabrania ustawodawca. Taki pogląd prezentowany jest również w piśmiennictwie prawniczym: "Ocena, czy określona informacja ma walor informacji publicznej, nie może być uzależniona od tego, kto i dla jakich celów ubiega się o jej udostępnienie. Powody, dla których uprawniony podmiot występuje o jej udostępnienie, nie mogą rzutować na tę ocenę. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę w przepisach komentowanej ustawy." (por. I. Kamińska i M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2016, str. 131). W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie uzyskał informacji publicznej (wyroku sądu z uzasadnieniem oraz informacji o sygnaturze sprawy w Sądzie Apelacyjnym we Wrocławiu) tylko z tego względu, że ujawnił organowi w jakim celu chce się z nią zapoznać. Tymczasem motywy te nie miały znaczenia. Dodatkowo wniosek w sprawie wyraźnie odwoływał się do ustawy o dostępie do informacji publicznej, tak też został zatytułowany i stąd też w jej trybie winien zostać rozpatrzony. Z powyższych względów, uznając, że Sąd I instancji naruszył powołane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stosownie do art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) określanej dalej jako "P.p.s.a.", rozpoznał skargę. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 powołanej ustawy zobowiązał zatem Prezesa Sądu Okręgowego w O. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 5 stycznia 2017 r. w określonym terminie. Uznając natomiast, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej nie była spowodowana lekceważeniem wniosku, lecz wyłącznie wadliwą interpretacją prawa, przyjęto, że pomimo długiego okresu jaki upłynął od daty zgłoszenia wniosku do chwili wyrokowania zaistniała bezczynność nie nosiła cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) Rozstrzygając o kosztach postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z dyspozycji przepisu art. 206 P.p.s.a. Przepis ten uprawnia sąd do odstąpienia od ich zasądzenia w całości lub w części "w uzasadnionych przypadkach". Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie taki przypadek ma miejsce. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znany jest bowiem fakt inicjowania przez skarżącego, który jest adwokatem szeregu spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej (por. przykładowo wyroki w sprawach IV SA/Rw 480/16, IV SA/Wr 459/14, IV SAB/Wr 189/16). Skarżącego interesuje nie tylko treść orzeczeń sądów powszechnych, ale także inne różne dane i informacje. Oczywiście skarżący ma do tego pełne prawo zagwarantowane konstytucyjnie. Znamienne jest jednak, że w wielu sprawach skarżący, będąc sam profesjonalnym pełnomocnikiem, korzysta z pomocy prawnej innego adwokata i z tego tytułu uzyskuje zwrot kosztów związanych z jego wynagrodzeniem. Taki stan rzeczy wywołuje pewne wątpliwości co do tego, czy inicjowanie spraw sądowoadministracyjnych z zakresu dostępu do informacji nie jest podyktowane wyłącznie zamiarem uzyskania kosztów wynagrodzenia adwokackiego. Zauważyć bowiem trzeba, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, zawiera rozwiązania, których celem jest zapewnienie obywatelom szybkiego dostępu do informacji publicznej (brak wymagań formalnych wniosku, brak obowiązku wezwania przed wniesieniem skargi na bezczynność, krótszy termin dla rozpoznania wniosku i wydania decyzji itp.). Rozwiązania te jednakże sprzyjają zjawisku określanemu jako nadużycie prawa. Polega ono na podejmowaniu przez uprawniony podmiot prawnie dozwolonych działań, jednak dla osiągnięcia innych celów niż przewidzianych przez ustawodawcę. O dopuszczalności stosowania konstrukcji nadużycia prawa i zwalczania go za pomocą prawnie dopuszczalnych mechanizmów, w tym w ramach rozstrzygania o kosztach postępowania wypowiedziano się również w piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Z uwagi zatem na poważne wątpliwości co do rzeczywistych intencji skarżącego w inicjowaniu spraw z zakresu informacji publicznej, czy chodzi o dostęp do informacji, czy wyłącznie o uzyskanie wynagrodzenia z tytułu zastępstwa adwokackiego, zdecydowano o odstąpieniu od zasądzenia kosztów na rzecz skarżącego w całości.