II OSK 3020/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3034/17 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 marca 2018 r. sygn. IV SA/Wa 3034/17, oddalił skargę [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej z siedzibą w G. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta G. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji rozbudowy budynku usługowego na działkach nr [...] oraz nr [...], położonych przy ul. [...] w G. Sąd I instancji wskazał, że planowana inwestycja to rozbudowa istniejącego budynku o funkcji usługowej, wobec czego w wyniku jej realizacji nie dojdzie do wprowadzenia nowej funkcji. Nadto, jak trafnie zauważyły organy, także na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...], położonych w obszarze analizowanym, występuje funkcja usługowa. Niewątpliwie, więc planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji, W tym kontekście bezzasadny jest zarzut skargi, że do uchylenia decyzji obu instancji winno prowadzić przyjęcie zbyt małego obszaru analizowanego, z uwagi na uwzględnienie błędnego frontu działki przewidzianej pod to zainwestowanie, skoro w istocie wjazd odbywa się od ul. [...] istniejącym zjazdem, poprzez działkę nr ew. [...]. Poszerzenie obszaru analizowanego nie mogłoby, zatem doprowadzić do żadnych odmiennych wniosków i ustaleń niż dotychczasowe. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi - naruszenia art. 10 Kpa. W zawiadomieniu z 17 listopada 2016 r. skierowanym do pełnomocnika skarżącej, Kolegium przytoczyło w całości treść oświadczenia Inwestora (z 9 listopada 2016 r.), co do frontu działki. Zawarło je też w zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium poinformowało pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.: a. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588; dalej: rozporządzenie) poprzez uznanie, że obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony; b. § 18 i § 19 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz.U. z 2016 poz. 778 ze zm. dalej upzp) poprzez uznanie za prawidłową sytuacji, w której na inwestora został nałożony obowiązek zapewnienia miejsc postojowych bez możliwości zgodnej z prawem ich lokalizacji; c. § 23 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez uznanie za prawidłową sytuacji, w której na inwestora został nałożony obowiązek zapewnienia na działce miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji, bez możliwości zgodnej z prawem ich lokalizacji; d. art. 144 Kc poprzez dopuszczenie do sytuacji, w której inwestor będzie mógł w sposób szerszy niż obecnie zakłócać korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych; e. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez naruszenie zasad dobrego sąsiedztwa; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 10 i art. 15 Kpa (naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym etapie postępowania i dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) poprzez uznanie za prawidłową sytuacji, w której to organ II. instancji dokonał nowych ustaleń i rozstrzygnął sprawę z pominięciem udziału skarżącej na tym etapie postępowania. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu II instancji i decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 3.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10). W przedmiotowej sprawie jest rzeczą oczywistą spełnienie, kluczowej dla krajowego porządku planistycznego, a wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy. W obszarze analizowanym funkcja usługowa znajduje się na działkach nr 3134/26 i nr 3134/27, co jest wystarczające z punktu widzenia wskazanej zasady. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest zatem nieusprawiedliwiony. 3.5. Niezasadny jest również zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia, zresztą bez wskazania konkretnego ustępu tego paragrafu. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego, który w przedmiotowej sprawie został wyznaczony wokół terenu, o którym mowa w art. 59 ust. 1 upzp, a nie indywidualnej działki. Front działki został oznaczony zgodnie z jednoznacznym stanowiskiem wnioskodawcy, że front działki znajduje się od ul. [...]. Od strony ul. [...] został też ustalony dostęp do drogi publicznej. Ponadto jak słusznie wskazał Sąd I instancji wyznaczenie frontu od strony drogi wewnętrznej w żaden sposób nie wpłynęłoby na ustalenia warunków zabudowy. Subiektywne przekonanie skarżącej o tym, co powinno być uznane za front działki, jest prawnie irrelewantne w zestawieniu z treścią decyzji jak i stanowiskiem wnioskodawcy. Dodatkowo można wskazać, że w związku z charakterem inwestycji nie wyznaczono linii zabudowy, a powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w granicach inwestycji pozostanie bez zmian, podobnie jak szerokość elewacji frontowej. Tym samym nie można znaleźć jakiegokolwiek uzasadnienia z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego dla powiększenia obszaru analizowanego. 3.6. Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej – (pkt 2.1.b, pkt 2.1.c) - wskazują na naruszenia § 18, § 19 oraz § 23 rozporządzenia, dotyczą one jednak w istocie innego aktu tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do tych zarzutów należy wyjaśnić, że na etapie ustalania warunków zabudowy, który jest przedpolem dla uzyskania zgody budowlanej, nie jest dokonywana szczegółowa analiza warunków technicznych planowanej inwestycji. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego, nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Na etapie wydawania warunków zabudowy kwestia konkretnej lokalizacji miejsc postojowych i pojemników służących do czasowego gromadzenia odpadów stałych i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma znaczenia dla spełnienia warunków określonych w art. 61 upzp (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1318/17). Zarzuty naruszenia tych przepisów w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp okazały się zatem niezasadne. 3.7. Z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie też kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być ocenienie w kategorii faktycznych immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są oceniane w ramach postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (zgody budowlanej) na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne jak np. zacienienie czy hałas. Dlatego też zarzut naruszenia art. 144 Kc jest całkowicie niezasadny. 3.8. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest również nieusprawiedliwiony. Pomijając fakt, że taka jednostka redakcyjna jak wskazana w skardze kasacyjnej tj. art. 145 § 1 lit. c Ppsa nie istnieje, to przedstawiona przez skarżącą sekwencja zdarzeń jednoznacznie wskazuje na czynny udział skarżącej w postępowaniu odwoławczym. Pismo Kolegium z 17 listopad 2016 r. wyjaśniło stanowisko wnioskodawcy co do frontu działki, które jest zbieżne z treścią decyzji doskonale znanej skarżącej. Ponadto skarżąca przed wydaniem decyzji przez Kolegium miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy o czym została powiadomiona przez organ. Możliwość zapoznania się z zebranym w aktach materiałem dowodowym jest istotnym uprawnieniem procesowym, które gwarantuje stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 Kpa). To strona decyduje czy chce z tego uprawnienia skorzystać. Natomiast pismo skarżącej o doręczenie odpisu pisma D. K. wpłynęło do Kolegium 2 grudnia 2016 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W związku z tym nie sposób mówić o naruszeniu art. 10 i art. 15 Kpa mającym istotny wpływ na wynik postępowania i skutkującym obowiązkiem uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. 3.9. W związku z powyższym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.