III OSK 491/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 492/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 492/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 15 lipca 2021 r., nr PN.III.4131.1.43.2021.AP w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania: uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej: u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Brzegu z dnia 17 czerwca 2021 r., Nr XXX/352/21, w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Brzegu - z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że kwestionowany akt stanowi wykonanie delegacji ustawowej z art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Natomiast niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Dalej organ nadzoru wskazał, że na sesji w dniu 17 czerwca 2021 r., po zakończeniu i przyjęciu przez aklamację raportu o stanie gminy, Rada Miejska Brzegu przystąpiła do głosowania nad udzieleniem Burmistrzowi wotum zaufania. Na 21 radnych, 10 głosowało "za", 8 "przeciw", 3 "wstrzymało się". W związku z brakiem uzyskania bezwzględnej większości głosów uchwała w sprawie udzielenia wotum zaufania nie została podjęta, co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. Konsekwencją tego było podjęcie przez Radę Miejską Brzegu uchwały Nr XXX/352/21 w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Brzegu wotum zaufania. W ocenie organu nadzoru, ww. uchwała narusza prawo w sposób istotny, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. ze względu na brak uzasadnienia. W ocenie Wojewody, zarówno uchwała o udzieleniu wotum zaufania, jak również uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania, zostaje podjęta w następstwie rozpatrzenia raportu o stanie gminy. Dlatego uchwała podjęta w tym przedmiocie powinna zawierać uzasadnienie, które przedstawiałoby motywy, jakimi kierowała się rada gminy przy jej podjęciu. Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 20 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej Gminy [...] - radca prawny H. L., powołując się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS3/12, wyjaśnił, że Rada Miejska Brzegu posiada w niniejszej sprawie zdolność procesową, albowiem zachodzą okoliczności szczególne. Zasadniczo bowiem zdolność procesową do działania w imieniu gminy posiada burmistrz. Ponieważ jednak sprawa dotyczy skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze obejmujące uchwałę o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania, to zachodziłaby sprzeczność interesów między Burmistrzem Brzegu i Radą Miejską Brzegu. W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku sporządzania uzasadnienia do uchwały "i jako wyprowadzany z art. 2 Konstytucji RP musi być sprecyzowany w drodze wykładni celowościowej". Wyjaśnił także, iż Wojewoda Opolski i Burmistrz Brzegu nie zgłosili wniosku o sporządzenie pisemnego uzasadnienia uchwały Nr XXX/352/21. Na zakończenie wskazał, że gdyby potraktować zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze "jako swojego rodzaju wniosek o sporządzenie pisemnego uzasadnienia uchwały to należy rozważyć zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na okres 3 miesięcy, albowiem nie zostało zakończone postępowanie związane ze sporządzeniem pisemnego uzasadnienia uchwały". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że skarga jest dopuszczalna i zasługuję na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślił, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Z przepisem tym jest powiązany art. 28aa u.s.g. dotyczący szczegółowych warunków przedstawiania raportu, przeprowadzania nad nim debaty, a następnie podejmowania uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania. I tak, stosownie do art. 28aa ust. 1 u.s.g., wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), zaś rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu (art. 28aa ust. 3 u.s.g.). Rada gminy rozpatruje raport o stanie gminy podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę (art. 28aa ust.4 u.s.g.). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych, mogą też zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady (art. 28aa ust. 5, 6, 7 i 8 u.s.g.). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.). W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.). WSA w Opolu zaznaczył, że ani art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), ani przepisy u.s.g. nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Mimo tego sąd musi dokonać kwalifikacji prawnej naruszenia prawa przez organ nadzoru. Biorąc pod uwagę treść art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że naruszenie prawa przez organ nadzoru będzie polegało w szczególności na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzoru normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru. W ocenie Sądu I instancji fakt, że nie uzasadniono podjętej uchwały nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia jej nieważności, bowiem w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego. Uchwała rady gminy w sprawie wotum zaufania powinna więc zawierać przede wszystkim tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do podjęcia uchwały. Zgodnie z § 121 ust. 1 załącznika do r.z.t.p. tekst uchwały powinien rozpoczynać się od wskazania przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały. Jeżeli upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną uchwalenia uchwały przytacza się przepis wskazujący organ upoważniony do jej uchwalenia oraz określający zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale. Uchwała powinna zawierać także przepisy o wejściu uchwały w życie. Uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania posiada specyficzny charakter i z tego względu nie może posiadać odrębnego uzasadnienia. Jest ona bowiem podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami. Całokształt informacji uzyskanych z raportu daje podstawy do sformułowania przez radnych oceny wójta (burmistrza, prezydenta), której wyrazem jest uchwała w przedmiocie wotum zaufania. Należy podkreślić, że to treść raportu, a czasem również treść i przebieg debaty nad raportem stanowią uzasadnienie podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania lub stanowią uzasadnienie negatywnego wyniku głosowania nad nią, który to - z woli ustawodawcy - posiada charakter milczącej uchwały o treści negatywnej. Uchwała ta, a właściwie wynik przeprowadzonego przez radę głosowania nad nią, jest efektem wewnętrznego przekonania każdego z radnych. W tym przypadku ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie może badać motywów takiego lub innego sposobu głosowania przez radnych, gdyż to wiąże się już z wykonywaniem przez nich mandatu udzielonego przez wyborców. Co więcej, niemożliwym jest odrębne uzasadnienie uchwały, która nawet nie była odrębnie procedowana, gdyż jej milczące podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej uchwały. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Opolski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa ust. 9 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że brak uzasadnienia uchwały w sprawie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W piśmie z 7 grudnia 2022 r. mającym stanowić odpowiedź na skargę kasacyjną Rada Miejska w Brzegu wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 10 listopada 2022 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 12 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa ust. 9 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że brak uzasadnienia uchwały w sprawie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. Podzielić należy pogląd wyrażony w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że co do zasady wszelkie projekty aktów poddawanych pod głosowanie organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego wymagają uzasadnienia (powinno być ono dołączane już na etapie składania projektu uchwały pod obrady rady gminy, rady powiatu, czy sejmiku województwa), lecz uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania posiada specyficzny charakter i z tego względu nie może posiadać odrębnego uzasadnienia. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji jest ona bowiem podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami. Zauważyć należy, że po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy głosowaniu rady gminy podlega uchwała o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. To zatem projekt uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, jest wcześniej przygotowany i poddany głosowaniu rady gminy. Natomiast niepodjęcie takiej uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Skutek następuje tu z mocy prawa. Nieprzegłosowanie jednej uchwały (o udzieleniu wotum zaufania) jest równoznaczne z podjęciem innej uchwały - treściowo odmiennej (o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania). Nie było projektu uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania i nie był on przedmiotem głosowania. Podjęcie takiej uchwały jest z jednej strony powiązane z negatywnym wynikiem głosowania nad projektem uchwały o udzieleniu wotum zaufania wójtowi, który zresztą stanowi przejaw oceny radnych raportu o stanie gminy zaprezentowanego przez organ wykonawczy gminy, a z drugiej strony jest skutkiem pewnego automatyzmu wynikającego z treści regulacji normatywnej zawartej w art. 28 aa ust. 9 u.s.g. Zatem ta uchwała, o treści negatywnej, nie jest przedmiotem odrębnego głosowania. W przypadku negatywnego wyniku głosowania nad projektem uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, skutkującym z mocy prawa przyjęciem, że podjęto uchwałę o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, jedynie treść i przebieg debaty nad raportem (o ile radni byli aktywni i zabierali głos w trakcie debaty) może stanowić uzasadnienie dla jej podjęcia. Nie sposób bowiem dla celów sporządzenia uzasadnienia takiej negatywnej uchwały zrekonstruować motywów radnych, czy się oni kierowali głosując, co ocenili oni dobrze a co źle w przedłożonym radzie gminy przez wójta raporcie o stanie gminy. W takich przypadkach nie jest możliwe sporządzenie post factum uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, które odzwierciedlałoby w pełni rzeczywiste motywy, intencje i argumenty głosujących, o ile nie zostały one ujawnione w toku przeprowadzonej debaty nad raportem o stanie gminy. Wówczas wszelka kontrola zewnętrzna (organu nadzoru, a także sądowa) musi ograniczyć się do tego, czy zachowane były podstawowe reguły procesowe związane z jej podjęciem. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, wniosek Gminy [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa nie mógł skutkować ich przyznaniem, albowiem strona nie poniosła kosztów podlegających zwrotowi. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zwrotowi podlegają niezbędne koszty postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną, zgodnie z art. 179 p.p.s.a., może być wniesiona w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej, co w sprawie miało miejsce 28 stycznia 2022 r. Tymczasem Rada Miejska Brzegu udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną dopiero w piśmie z dnia 7 grudnia 2022 r. sporządzonym i podpisanym osobiście przez Przewodniczącą Rady Miejskiej Brzegu, a więc z uchybieniem terminu.