II OSK 1705/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 7/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 2 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 7/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi i niezbędną infrastrukturą na działce nr ewid. [...], położnej przy ul. [...] w S., obręb [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przez sąd wydający zaskarżony wyrok przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez uznanie przez sąd, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa, pomimo naruszenia przez organy administracji w toku przeprowadzonego postępowania powołanych wyżej przepisów k.p.a., a w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia dowodów dołączonych do akt sprawy w postaci aktualnych zdjęć terenu inwestycji oraz kopii mapy do celów projektowych bez naniesionego obiektu, dołączonych do pisma z [...] września 2017 r., a także niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, pozwalające na uznanie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta S., 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7a, 7b, 106 k.p.a. poprzez nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo braku kolizji w tym zakresie, nierozstrzygnięcia powziętych przez organ wątpliwości na korzyść strony, niepodjęcia współdziałania z organem administracji samorządowej w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny, 3. art. 141 § 4 i 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez sąd uzasadnienia, które zawiera błąd odnośnie do ustaleń faktycznych i prawnych, bowiem w uzasadnieniu wydanego wyroku sąd wskazał, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że rodzaj planowanej inwestycji, tj. mieszkalnictwo jednorodzinne jest co prawda zgodne z przeznaczeniem tego terenu w uchwale, podczas gdy planowana do zrealizowania przez spółkę inwestycja jest inwestycją polegającą na budowie budynku wielorodzinnego (str. 10 wyroku); II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie przepisów: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie przez sąd decyzji organów obu instancji, odmawiających udzielenia pozwolenia na budowę, jako zgodnych z przepisami prawa, pomimo spełnienia przez inwestora przesłanek ustawowych i wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie przez sąd wydający zaskarżony wyrok, że przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., który nie przewiduje dopuszczenia realizacji nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem [...], 3. art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie przez sąd słuszności odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organy administracji obu instancji, przy spełnieniu przez inwestora warunków określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Wojewoda [...], wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. – organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w sprawie i nie rozpatrzył dowodów dołączonych do akt sprawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (opinie, mapy, materiał zdjęciowy) pozwalał na zweryfikowanie stanu faktycznego i prawnego oraz na uznanie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta S. Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nieuprawnione jest stanowisko sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym nieokreślenie wskaźników zabudowy oznacza wprowadzenie zakazu realizowania nowej zabudowy na danym terenie. Wniosku takiego nie można wyprowadzić w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. dla działki nr [...], w sytuacji gdy tereny te w planie miejscowym przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową. Pismem z [...] maja 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i 153 p.p.s.a. wskazać należy, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, w tym stanowisko sądu odnoszące się do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. To, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2 627 812). Z kolei art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, nie miał zastosowania w sprawie (w odniesieniu do przedmiotowego postępowania nie zapadły wcześniej rozstrzygnięcia sądu), co zarzut naruszenia tego przepisu nie tylko niezasadnym, ale też niezrozumiałym. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zaskarżone rozstrzygnięcie sądu wojewódzkiego odnosi się do projektowanego budynku wielorodzinnego, a nazwanie go w treści uzasadnienia (k.9) "jednorodzinnym" należy uznać za oczywistą omyłkę sądu. Podobnie trzeba też ocenić zarzut naruszenia art. 7a, 7b i 106 k.p.a. Przede wszystkim Prawo budowlane nie uzależnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego w niniejszej sprawie od uzyskania stanowiska innego organu, a organ administracji architektoniczno-budowlanej podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie ustalonego przez siebie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Tak samo uregulowana w art. 7a k.p.a. zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony znajduje zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a nie przyznanie uprawnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt II FSK 472/20, LEX nr 3021700). Ponadto, w sprawie przedmiotem sporu jest ocena zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, a więc zagadnienie, które nie pozostawia organowi swobody interpretacyjnej, również dlatego, że dysponuje on jasno wyrażoną wolą lokalnego uchwałodawcy. Następnie, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie (inwestor) złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi i niezbędną infrastrukturą na działce nr ewid. [...], położnej przy ul. [...] w S., obręb [...]. Organy administracji architektoniczno-budowlanej stwierdziły, że przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Strykowie Nr XLI/317/2005 z dnia 28 września 2005 r. Działka, na której realizowana będzie inwestycja, znajduje się w jednostce [...] i jest niezabudowana. Szczegółowe ustalenia dla tego terenu oraz innych terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tj. [...] i [...], zostały zawarte w § 11 pkt 2 uchwały. Teren [...] posiada podstawowe przeznaczenie – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W § 11 pkt 2 lit. c uchwały ustala się sposób zagospodarowania terenu: "zachowuje się istniejące zagospodarowanie", a w § 11 pkt 2 lit. d ustala się działania dla istniejącej zabudowy, tj. "zachowuje się istniejące budynki z dopuszczeniem ich przebudowy i rozbudowy". W dalszej części plan nie ustala żadnych warunków dla projektowanej zabudowy ani wskaźników zagospodarowania działki. Zdaniem organu pierwszej instancji, warunki te celowo nie zostały zawarte w uchwale, ponieważ autorzy planu nie zakładali wprowadzania nowej zabudowy na terenach MW – zgodnie z częścią graficzną, będącą załącznikiem do uchwały Nr XLI/317/2005 z dnia 28 września 2005 r., wszystkie tereny MW ([...],[...],[...],[...] i [...]) posiadają istniejącą zabudowę. Dopuszczono zatem tylko możliwość remontu oraz jej przebudowy i rozbudowy. Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z zapisami § 11 pkt 2 lit. a uchwały dla terenu [...] funkcję podstawową stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Dopuszczalne przeznaczenie terenu obejmuje usługi wbudowane w bryły budynków mieszkalnych, o uciążliwości nieprzekraczającej granicy lokalu. Powyższy zapis prowadzi do stwierdzenia, że inwestycja dotycząca budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest zgodna z tym ustaleniem planu. Kwestię sporną stanowi natomiast zapis zawarty w § 11 pkt 2 lit. c oraz lit. d uchwały. Z załączonych akt sprawy wynika, że na przedmiotowym terenie znajduje się sieć energetyczna oraz pozostałości po istniejącym budynku, nie można więc twierdzić, że teren ten nie posiada istniejącego zagospodarowania. Organ odwoławczy stwierdził też, że planowane przez inwestora roboty budowlane dotyczą budowy, która nie mieści się w katalogu dopuszczonych na terenie [...], co potwierdza również brak wskazania warunków dotyczących projektowanej zabudowy dla terenu [...] w uchwale. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów administracji architektoniczno-budowlanej znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, co następuje. Jak słusznie przypomniał sąd wojewódzki, prawo zabudowy nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom. Jednym z nich jest art. 35 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność. Wśród ww. obowiązków znajduje się także konieczność sprawdzenia, czy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego i innymi aktami prawa miejscowego, ewentualnie z decyzją o warunkach zabudowy, w razie braku planu miejscowego. Prawidłowo wskazał sąd wojewódzki, że ze znajdującego zastosowanie w sprawie planu miejscowego wynika, jakie zasady rozwoju układu funkcjonalno-przestrzennego ustaliła dla omawianego obszaru Rada Miejska w S. Najistotniejsze ustalenia to te w zakresie zagospodarowania terenu, według których zachowuje się istniejące zagospodarowanie (§ 11 pkt 2 lit. c) oraz te w zakresie działań dla istniejącej zabudowy, według których przewiduje się zachowanie istniejących budynków z dopuszczeniem przebudowy i rozbudowy (§ 11 pkt 2 lit. d). Z zapisów tych wynika, jak słusznie twierdzą organy administracji, że uchwałodawca dla terenu oznaczonego symbolem [...] w ogóle nie przewidział dopuszczenia realizacji nowej zabudowy. Przepisy szczegółowe dla terenów wskazanych w § 11 pkt 2 uchwały nie przewidują, tak jak to ma miejsce w przypadku innych jednostek planistycznych wymienionych w pozostałych punktach tego paragrafu, działań dla projektowanej zabudowy. Wyeliminowanie możliwości realizacji nowej zabudowy nie stanowi, zdaniem sądu wojewódzkiego, nieświadomego zaniechania uchwałodawcy, lecz nosi cechy celowego działania. Zapisy planu są w tym zakresie jasne i nie budzą zastrzeżeń. Takie stanowisko sądu wojewódzkiego zasługuje na aprobatę. Analiza akt administracyjnych sprawy i znajdujących w niej zastosowanie przepisów prawa, w tym przede wszystkim przepisów obowiązującego planu miejscowego, prowadzi do wniosku, że projektowana inwestycja (budynek mieszkalny wielorodzinny) nie może zostać zrealizowana na terenie [...], a więc nie spełnia wymogu zgodności z obowiązującym planem miejscowym w zakresie funkcji zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2687274). Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie niespełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma więc obowiązek odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.