I OSK 3475/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin del. Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1027/17 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1027/17 oddalił skargę M. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Wyrok ten został wydany w poniżej przedstawionym stanie sprawy. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda: organ) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania na wniosek M. B. (dalej również: wnioskodawca; strona; skarżący) w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] (dalej: PKZ przy PPRN [...]) z dnia [...] listopada 1954 r. w sprawie nadania na własność gruntów i zabudowań położonych w gromadzie [...] , gmina [...], powiat [...] – w części, w której "projektuje się nadać dla Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska dom, stodołę, szopę oborę i spichrz po [...]". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił m.in., że orzeczenie to nikomu nie odebrało własności, a tylko orzekało o nadaniu uprzednio przejętych nieruchomości na rzecz innych podmiotów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister; organ II instancji; organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody. Organ II instancji, przedstawiając stan faktyczny sprawy podkreślił, że skarżący jako następca prawny S. B., który z kolei nabył spadek po J. B., żąda stwierdzenia nieważności orzeczenia PKZ przy PPRN [...] z dnia [...] listopada 1954 r. w części, w której "projektuje się nadać dla Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska dom, stodołę, szopę oborę i spichrz po [...]", przy czym konsekwencją takiego sformułowania rozstrzygnięcia – tj. stwierdzenia, że ogranicza się jedynie do projektowania w stosunku do nieruchomości przypisanej J. B. – jest to, że ma ono tylko charakter intencyjny i w tym zakresie nie wywołało skutków materialnoprawnych, co oznacza, że nie można zidentyfikować interesu prawnego do jego kwestionowania. Organ odwoławczy podniósł zarazem, że nawet gdyby przyjąć, że orzeczenie to wywołało skutki prawne względem nieruchomości przypisanej J. B., to do wszczęcia postępowania w sprawie oceny legalności tego orzeczenia na wniosek skarżącego mogłoby dojść tylko przy ustaleniu, że w dacie jego wydania, tj. w dniu [...] listopada 1954 r., tytuł własności do tej nieruchomości przysługiwał poprzednikowi prawnemu skarżącego. W tym zakresie organ stwierdził natomiast, że z uzasadnienia decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (dalej: PWRN w [...]) z dnia [...] lipca 1964 r. nr [...] wynika, że J. B. nie posiadał gospodarstwa we wsi [...], a jedynie zamieszkiwał i gospodarował wspólnie z synem S. B. na jego gospodarstwie. Minister podkreślił, że z pisma Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] wynika, że w jego zasobie nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości [...] oraz nadania Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w [...] znajdujących się w tym gospodarstwie budynków pozostałych po J. B., zaś przedstawione przez skarżącego dokumenty nie stanowiły wykazania istnienia konkretnych nieruchomości na terenie gromady [...], co do których właścicielem był J. B. W tym względzie organ II instancji wyjaśnił, że w załączonych przez skarżącego pismach Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] października 1995 r. i [...] października 1991 r. oraz Wicewojewody [...] z dnia [...] listopada 1975 r. występują sformułowania "gospodarstwo rolne po [...]", jednakże takie scharakteryzowanie nieruchomości nie jest dowodem na to, że [...] przysługiwało prawo własności do tej nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł również, że zgodnie z treścią zezwolenia PPRN [...] z dnia [...] maja 1956 r. [...] to S. B. był właścicielem nieruchomości położonej we wsi [...], w skład której wchodziły stodoła, obora, szopa, spichlerz i dom mieszkalny, czyli dokładnie takie same zabudowania, jak te wymienione w zakwestionowanym orzeczeniu PPRN [...] z dnia [...] listopada 1954 r., a przypisane J. B., z którą to okolicznością koresponduje treść pisma Ministerstwa Rolnictwa z dnia [...] lutego 1969 r. znak [...], z którego wynika, że przed 1947 r. S. B. posiadał we wsi [...] nieruchomość o powierzchni około [...] ha wraz z zabudowaniami oraz fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie PWRN w [...] z dnia [...] stycznia 1953 r. nr [...] utrzymujące w mocy orzeczenie PPRN [...] z dnia [...] maja 1952 r. [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność S. B. W części prawnej uzasadnienia organ odwoławczy przywołał brzmienie przepisów art. 28 i art.157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) i stwierdził, że przedstawiony stan faktyczny i prawny daje podstawę do uznania, że w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia PPRN [...], tj. w dniu [...] listopada 1954 r., nieruchomość określona jako "po [...]" była własnością Skarbu Państwa, a uprzednio stanowiła własność S. B., wobec czego nawet przy założeniu, że orzeczenie to wywołało skutki prawne względem nieruchomości przypisanej J. B., "skarżący nie ma interesu prawnego do jego unieważnienia, ponieważ nieruchomość ta była ówcześnie własnością Skarbu Państwa". W skardze na postanowienie Ministra z dnia [...] maja 2017 r. M. B. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz. 13, z późn. zm. – dalej: dekret PKWN; dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej), któremu małe gospodarstwo chłopskie nie podlegało. Skarżący wyjaśnił, że wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia PKZ przy PPRN [...] z dnia [...] listopada 1954 r. w sprawie nadania na własność budynków po J. B. na rzecz Spółdzielni "Samopomoc Chłopska". Podniósł też, że przejęcie spornych nieruchomości nastąpiło na podstawie dekretu z dnia [...] listopada 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. nr 46, poz. 339, z późn. zm. – dalej: dekret z dnia 27 lipca 1949 r.), jednakże w dniu [...] października 1991 r. uzyskał dokument z Urzędu Rejonowego [...], z którego wynika, że przejęcie spornej nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie dekretu PKWN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd wojewódzki; Sąd I instancji), po rozpoznaniu sprawy w dniu 14 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stwierdził niezasadność skargi na postanowienie Ministra z dnia [...] maja 2017 r., wobec czego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wojewódzki wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie ustawową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, na którą powołał się organ, był brak legitymacji prawnej skarżącego do wszczęcia żądanego postępowania nadzorczego, co oznacza, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego został wniesiony przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte jedynie na żądanie strony lub z urzędu. Ponadto Sąd wskazał na przesłanki zastosowania 61a § 1 k.p.a. Odnosząc się do ustalonego stanu faktycznego, Sąd I instancji stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego – a przede wszystkim pisma Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., układu sądowego zawartego w dniu [...] lipca 1947 r. przed Sądem Grodzkim [...], dobrowolnej umowy dzierżawy z dnia [...] października 1949 r. zawartej między B. A. a Gminną Spółdzielnią "Samopomoc Chłopska" – wynika, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji (tj. [...] listopada 1954 r.) sporna nieruchomość stanowiła własność B. A. i była w użytkowaniu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska". Sąd I instancji wyjaśnił w tym względzie że w aktach sprawy znajdują się również orzeczenie PWRN w [...] z dnia [...] stycznia 1953 r. nr [...] i utrzymane nim w mocy orzeczenie PPRN [...] z dnia [...] maja 1952 r. [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność S. B., jednakże weryfikacja ich prawidłowości nie jest przedmiotem aktualnie rozpatrywanej sprawy. Sąd podkreślił, że niezależnie od oceny prawidłowości tych orzeczeń, ze zgromadzonych materiałów dowodowych nie sposób wysnuć wniosku, aby w 1954 r. właścicielem nieruchomości w [...] mógł być J. B. lub S. B., co oznacza, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji ani J. B., ani S. B. – poprzednicy prawni skarżącego nie byli właścicielami spornego gospodarstwa. Sąd dodał, że również obecnie skarżącemu nie przysługuje żaden tytuł prawny do spornych nieruchomości, a nadto, że ani J., ani S. B. nie byli stronami postępowania zakończonego orzeczeniem PKZ przy PPRN [...] z dnia [...] listopada 1954 r., którego przedmiotem była sprawa nadania w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej konkretnym [...] wymienionym w orzeczeniu osobom na własność gruntów i zabudowań położonych w gromadzie [...]. Sąd podniósł, że należy wziąć pod uwagę i to, że "użyty w orzeczeniu, a kwestionowany przez skarżącego, zapis »projektuje się nadać dla Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska dom, stodołę, szopę oborę i spichrz« po [...] – pomijając już fakt wadliwości tego stwierdzenia, jeśli chodzi o osobę, która była właścicielem przejętego gospodarstwa – niewątpliwie nie zawiera w sobie żadnej treści decyzyjnej, a ma jedynie charakter informacyjny i nie stanowi zatem rozstrzygnięcia organu wydanego w ramach sprawowanego imperium. Sąd podkreślił także, że żadne późniejsze zdarzenia, wskazane przez skarżącego, a dotyczące prób odzyskania spornego gospodarstwa przez S. B. po powrocie z "ziem odzyskanych" w 1956 r., nie mogą mieć w rozpatrywanej sprawie znaczenia prawnego, skoro obecnie tytuł prawny do spornej nieruchomości skarżącemu nie przysługuje. W tych warunkach Sąd stwierdził, że w świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych brak jest podstaw prawnych do uznania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym i uznał, że organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie złożonego wniosku. W skardze kasacyjnej, kwestionującej wyrok WSA w Warszawie w całości, M. B. na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że skarżący nie jest stroną sporu, podczas gdy skarżący jako osoba mająca interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy powinien być uznany za stronę postępowania; 2) art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że postępowanie w niniejszej sprawie nie może zostać wszczęte na wniosek skarżącego, gdyż nie jest on stroną w sprawie, podczas gdy przedstawione przez skarżącego dowody wskazują jednoznacznie na fakt, że posiada od interes prawny w rozstrzygnięciu spornego zagadnienia; 3) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony; 4) art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony i zgodnie z przywoływanym przepisem powinno ono zostać wszczęte, prowadzone i rozstrzygnięte merytorycznym orzeczeniem. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Sąd wojewódzki przy ocenie istnienia legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy pominął niezwykle istotną kwestię, a mianowicie to, że wprawdzie na mocy układu sądowego z dnia [...] lipca 1947 r. zawartego przed Sądem Grodzkim [...] S. B. przeniósł własność na rzecz B. A., jednak układ przewidywał, że w przypadku spłacenia całości długu przez S. B. wraz z odsetkami B. A. zwróci S. B. rzeczone gospodarstwo, zaś po powrocie do [...] w dniu [...] maja 1956 r. S. B. spłacił cały dług B. A., a ten przeniósł na niego własność wcześniej uzyskanej nieruchomości. Skarżący wyjaśnił, że następnie w dniu [...] października 1949 r. pomiędzy B. A. a Gminną Spółdzielnią "Samopomoc Chłopska" w [...] zawarta została "Dobrowolna Umowa Dzierżawy" tych nieruchomości, których dotyczy niniejsza sprawa. Co do orzeczenia PPRN [...] z dnia [...] maja 1952 r. [...] skarżący wyjaśnił, że zostało ono uchylone prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z dnia [...] sierpnia 2006 r. [nr [...]] i nie istnieje już w obrocie prawnym. Natomiast odnosząc się do orzeczenia PWRN w [...] z dnia [...] stycznia 1953 r. skarżący wskazał na to, że nie było to orzeczenie rozstrzygające sprawę merytorycznie, gdyż Prezydium w jego uzasadnieniu wskazało, że skarżący B. A. nie może być stroną w sprawie, gdyż nie jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem decyzji, a jej właścicielem jest S. B. Skarżący zwrócił uwagę na całkowite pominięcie przez Sąd wojewódzki decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PWRN w [...] z dnia [...] lipca 1964 r., która uchyliła decyzję PPRN [...] z dnia [...] listopada 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa "na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 listopada 1949 r. gospodarstwa składającego się z gruntów o pow. [...] ha oraz budynków, domu, obory, stodoły, położonego w gr. [...] stanowiącego własność B. J". Zdaniem skarżącego, wobec uchylenia orzeczenia PPRN [...] z dnia [...] maja 1952 r. [...] oraz decyzji PPRN [...] z dnia [...] listopada 1954 r. w części, brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że w dniu [...] listopada 1954 r. rzeczona nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, lecz należała do B. A., który w dniu [...] maja 1956 r. przeniósł własność tej nieruchomości na S. B. Skarżący zaznaczył, że nieruchomość ta była jedynie w dzierżawie Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w [...] i nigdy nie przeszła na własność ani tego podmiotu, ani też Gminy [...]. Ponadto podniósł, że budynki, o które upomina się skarżący: stodoła, obora, spichlerz i dom mieszkalny, zgodnie z zezwoleniem kupna-sprzedaży z dnia [...] maja 1956 r. zostały własnością Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska", a skoro nie istnieje podstawa prawna do przeniesienia tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa, to nie mogły zostać one nabyte przez Gminną Spółdzielnię "Samopomoc Chłopska". Skarżący podkreślił, że przejęcie w trybie dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. nieruchomości stanowiącej własność B. A. (przekazanych uprzednio przez S. B. na mocy układu sądowego z dnia [...] lipca 1947 r.) zostało dokonane bez podstawy prawnej, gdyż B. A. jako osoba, która nie była przesiedlona z rzeczonego gospodarstwa, użytkował je na prawach właściciela, wobec czego nie podlegało ono przejęciu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. W konkluzji skarżący stwierdził, że jako następca prawny J. B., S. B. i A. B. posiada interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy i pomimo, że w dniu [...] listopada 1954 r. ani on sam, ani jego poprzednicy nie byli właścicielami nieruchomości będących przedmiotem niniejszej sprawy, to skoro S. B. w dniu [...] maja 1956 r. wykonał układ sądowy zawarty z B. A. i odzyskał od niego całą nieruchomość, może żądać jej zwrotu. W tym względzie argumentował, że w wyniku działań podjętych w latach od 1947 r. do 1956 r. przez organy państwowe, co do których prawidłowości istnieją poważne wątpliwości, wnioskodawca został pozbawiony nieruchomości w gminie [...], a w związku z tym ma interes prawny w żądaniu uchylenia orzeczenia PKZ przy PPRN [...] z dnia [...] listopada 1954 r. w odpowiedniej części. W ocenie skarżącego, mimo że formalnie nie jest właścicielem nieruchomości, których dotyczy sprawa, to jednak z uwagi na skomplikowany stan prawny dotyczący własności rzeczonej nieruchomości, która w przeszłości znajdowała się we władaniu ojca skarżącego, "należy M. B. przyznać prawo do żądania uchylenia wskazanej powyżej decyzji", gdyż "skarżący będący następcą prawnym właściciela wyżej wskazanych nieruchomości, które powróciły do nich w dniu [...] maja 1956 r., ma żywotny interes prawny w uchyleniu skarżonej decyzji". Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach strona wniosła o uchylenie wyroku zaskarżonego w całości i stwierdzenie nieważności orzeczenia PKZ przy PPRN [...] z dnia [...] listopada 1954 r. w części, w której "projektuje się nadać dla Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska dom, stodołę, szopę, oborę i spichrz po [...]", ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie, a także o wydanie rozstrzygnięcia bez przeprowadzania rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. [wersja na dzień orzekania: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej. W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna, pomimo braku odpowiedniego wyjaśnienia w treści petitum pisma, została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma charakter zarówno procesowy, jak i materialny (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 16, Warszawa 2019, komentarz do art. 28, teza [nb.] 2 – i powołane tam stanowisko doktryny), stąd też kwalifikacja przepisu art. 28 k.p.a. mogła budzić pewne trudności. Niemniej jednak, skoro stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego, to przepis art. 28 k.p.a. należy uznać za przepis prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1383/13, 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2698/15 – orzeczenia dostępne jw.) lub przepis, który ma charakter mieszany, tj. tak procesowy, jak i materialny. Z uwagi na ścisłe powiązanie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. z pozostałymi zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów postepowania, w dalszej części uzasadnienia zarzuty te będą omawiane wspólnie, chyba że co innego zostanie wyraźnie przez Sąd kasacyjny zaznaczone. I tak, o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., jak również art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. na gruncie niniejszej sprawy nie może być na mowy. Trafnie Sąd wskazał na to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [czy odpowiednio orzeczenia mającego cechy decyzji] wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, jak stanowi przepis art. 157 § 2 k.p.a. Treść tego przepisu koresponduje z przepisem ogólnym art. 61 § 1 k.p.a. Warto w tym miejscu zaznaczać, że postępowanie to jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, a odmowa wszczęcia takiego postępowania poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., wymaga ustalenia, że podanie (żądanie) nie pochodzi od strony postępowania. Co do sposobu ustalania na podstawie art. 28 k.p.a. kręgu stron tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego, należy podkreślić, że krąg ten może być tożsamy ze stronami postępowania zwykłego (i to zarówno biorących udział w postępowaniu, jak i pominiętych), jak również szerszy. Osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności, powinna jednakże – czy to wprost, czy w sposób dorozumiany – wskazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, jak to należy wywieść z treści art. 28 k.p.a., oznacza zaś ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego – na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest zatem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1897/15, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – i powołane tam stanowisko doktryny oraz orzecznictwa). Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego, że w świetle niezakwestionowanego stanu faktycznego (strona nie sformułowała żadnych zarzutów dotyczących przeprowadzenia postępowania dowodowego), skoro w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia PKZ przy PPRN [...] z dnia [...] listopada 1954 r. w sprawie nadania na własność gruntów i zabudowań położonych w gromadzie [...], gmina [...], powiat [...] ani skarżący, ani jego poprzednik prawny nie był właścicielem tejże nieruchomości i nie jest nim aktualnie również "formalnie" – jak to przyznano w skardze kasacyjnej – skarżący, to nie można uznać, aby orzeczenie to pozbawiało własności poprzednika prawnego wnioskodawcy. Rozstrzygnięciem dotyczącym odjęcia prawa własności S. B. w trybie dekretu z dnia [...] listopada 1949 r. było natomiast orzeczenie PPRN [...] z dnia [...] maja 1952 r. [...], które jednakże zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (stwierdzono jego nieważność) decyzją SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Przesłanką stwierdzenia nieważności była wada z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a miało związek z ustaleniem, że w dacie wydania tego orzeczenia S. B. nie był właścicielem przedmiotowego gospodarstwa. Dodać przy tym należy, że w zgromadzonych materiałach sprawy brak jest takich, które wskazywałyby na to, że wyeliminowane z obrotu prawnego zostało orzeczenie PWRN w [...] z dnia [...] stycznia 1953 r. nr [...] utrzymujące w mocy orzeczenie PPRN [...] z dnia [...] maja 1952 r. [...]. Natomiast orzeczeniem dotyczącym odjęcia własności J. B. była inna niż kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja PPRN [...] z dnia [...] listopada 1954 r., która została uchylona decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PWRN w [...] z dnia [...] lipca 1964 r. zn. [...] w części dotyczącej "p. 1" tego orzeczenia, tj. przejęcia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. gospodarstwa składającego się gruntów o pow. [...] ha oraz budynków: domu, obory i stodoły, położonego w [...], a stanowiącego własność J. B. W tym wypadku również uznano, że podmiot, któremu odjęto własność nie był właścicielem tego gospodarstwa wskazując, że nie posiadał on w ogóle gospodarstwa, a jedynie zamieszkiwał i gospodarował wspólnie z synem S. B. na jego gospodarstwie. Z kolei, jak już to zostało wcześniej powiedziane, w świetle zgromadzonych dowodów S. B. w 1954 r. nie był właścicielem przedmiotowego gospodarstwa. Wszystko to prowadzi zaś do wniosku, że po pierwsze kwestionowane orzeczenie PPRN [...] z dnia [...] listopada 1954 r., w części, w jakiej odnosi się do nieruchomości określonej jako "po J. B.", w ogóle nie dotyczy nieruchomości, której właścicielem byłby J. B. Po drugie, z uwagi na swoją treść wątpliwe jest, że wywołało ono jakiekolwiek skutki prawne w odniesieniu do S. B., a w konsekwencji również w stosunku do jego następcy prawnego, tj. M. B. Po trzecie, nieruchomość ta była ówcześnie własnością Skarbu Państwa, względnie własnością B. A. – przy założeniu kwalifikowanej wadliwości orzeczenia PPRN [...] z dnia [...] maja 1952 r. [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 5,30 ha, stanowiącej własność S. B., co jednakże wymagałoby zignorowania faktu, że w obrocie istnieje, a co najmniej brak jest okoliczności świadczących o stanie przeciwnym, orzeczenie PWRN w [...] z dnia [...] stycznia 1953 r. [...] utrzymujące to orzeczenie mocy. Jak to trafnie odnotował Sąd wojewódzki, skarżący słusznie zwrócił uwagę na wątpliwości dotyczące prawidłowości tych orzeczeń, jednak ich weryfikacja nie jest przedmiotem aktualnie rozpatrywanej sprawy. Pozostaje też w ślad za Sądem I instancji podkreślić, że niezależnie od oceny prawidłowości tych orzeczeń, ze zgromadzonych materiałów dowodowych nie sposób wysnuć wniosku, aby w 1954 r. właścicielem nieruchomości w [...] mógł być J. B. lub S. B. Ponadto M. B. nie wykazał, że aktualnie, tj. w czasie orzekania w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenie PPRN [...] z dnia [...] listopada 1954 r. w części, w jakiej odnosi się do nieruchomości określonej jako "[...]", przysługuje mu jakiegokolwiek prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Skoro Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko Ministra co do tego, że w świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych brak jest podstaw prawnych do uznania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym, to nie naruszył art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. Konsekwentnie też nie mógł zostać naruszony – a to przez jego niestosowanie – przepis art. 61 § 2 k.p.a., którego treść została w zasadzie w całości powtórzona w przepisie art. 157 § 2 k.p.a. z dodatkowym zaznaczeniem, że dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W takich warunkach zastosowanie w sprawie przez organy nadzoru przepisu art. 61a § 1 k.p.a. było trafne, gdyż zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym z uwagi na złożenie wniosku w tym przedmiocie przez nieuprawniony podmiot. W świetle przedstawionych argumentów należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej, a w szczególności w sposób, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, to wniesiony środek odwoławczy – jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw – podlegał oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd kasacyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.