IV SA/Wr 773/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody D. z dnia 2.12.2015 r. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja z dnia 12.10.2015 r., którą Prezydent Miasta W. orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 2.10.2015 r. W motywach tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 2.10.2015 r. strona miała wyznaczony termin wizyty w celu potwierdzenia gotowości do pracy, na który się nie stawiła. Zgłosiła się dopiero w dniu 8.10.2015 r. oświadczając, że niestawiennictwo w zaplanowanym terminie wynikało z problemów komunikacyjnych. Strona zaznaczyła przy tym, że przy poprzednim statusie bezrobotnego, przytrafił się jej podobny przypadek, lecz nie miała wpływu na takie zdarzenia losowe. Odnosząc się do tych wyjaśnień organ I instancji podał, że podobna sytuacja faktycznie miała już miejsce w poprzedniej rejestracji, gdy zamiast w dniu 10.06.2015 r. strona zgłosiła się w dniu 11.06.2015 r., składając przy tym oświadczenie o podobnej treści. Organ zauważył jednak, że wówczas strona zgłosiła się już następnego dnia po wyznaczonym terminie wizyty, natomiast w ostatniej sytuacji zgłosiła się dopiero po kilku dniach od wyznaczonego terminu. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Wojewoda uznał, że zgłoszenie się strony w urzędzie pracy dopiero po upływie pięciu dni od dnia wyznaczonego terminu nie pozwala na przyjęcie, że strona dochowała należytej staranności i niezwłocznie po ustaniu przeszkody zgłosiła się do urzędu i usprawiedliwiła niestawiennictwo. Organ odwoławczy uznał, że podobna sytuacja, która zaistniała przy poprzedniej rejestracji, nie miała wpływu na zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Każda bowiem sprawa jest analizowana indywidualnie, a czynności opisane przez stronę nie stanowiły przedmiotu zainteresowania w ramach prowadzonego postępowania. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący w skardze zarzucił Wojewodzie D. naruszenie: art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 zez zm.) – zwanej dalej: "u.p.z.i.r.p.", przez błędną jego wykładnię, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie wobec skarżącego zasady równego traktowania oraz art. 7 k.p.a. przez niezastosowanie w niniejszej sprawie zasad ustanowionych tym przepisem. Skarżący stwierdził, że skoro organ uznał za pierwszym razem niemożność stawiennictwa w wyznaczonym dniu z powodu losowych, a więc niezawinionych zdarzeń komunikacyjnych, jako uzasadnione usprawiedliwienie w rozumieniu art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p., to nie ma powodów, dla których kolejnym razem organ mógłby odmówić uznania takich okoliczności za dostateczne usprawiedliwienie. Powołując się na zasady równego traktowania autor skargi dowodził, że nie może zostać różnorodnie potraktowanym w takich samych okolicznościach przez organ władzy publicznej. Nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia odmienne podejście do sytuacji niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy, która w obu przypadkach była taka sama. Konstytucja w art. 32 ust. 1 nakazuje organom traktować obywateli równo, czyli tak samo w takich samych okolicznościach. A skarżący w takich samych okolicznościach został potraktowany różnie, czyli nierówno. Powołując się na art. 7 k.p.a. skarżący podał, że usprawiedliwienie nieobecności ze wskazanych przyczyn w niczym nie naruszało interesu społecznego zarówno za pierwszym jak i za drugim razem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, po dokonaniu analizy podniesionych zarzutów, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 13.07.2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/16 WSA we Wrocławiu oddalił skargę, uznając za prawidłowe stanowisko organów w kwestii oceny niestawiennictwa skarżącego w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy, które wynikało z wyłącznej winy skarżącego, a nie z niezależnej od niego sytuacji losowej. Sąd pierwszej instancji nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że odmienna ocena przyczyn niestawiennictwa dokonana w toku poprzedniej rejestracji oraz w ramach niniejszego postępowania prowadziła do naruszenia jego słusznego interesu i stała w sprzeczności z interesem społecznym. Wskazał, że dokonana w niniejszej sprawie ocena okoliczności niestawiennictwa mieściła się w granicach konkretnej sprawy, która nie obejmowała swoim zakres sytuacji z okresu poprzedniej rejestracji. Organ nie mógł - w ocenie Sądu - wyłącznie w oparciu o poprzednie doświadczenia, przyjąć korzystnego dla skarżącego rozwiązania. Zobowiązany był on bowiem do dokonania stosownej analizy podanych przyczyn i do ich oceny, która przemawiała za nieuwzględnieniem usprawiedliwienia skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. D., po rozpatrzeniu której wyrokiem z dnia 7.09.2017 r., sygn. akt I OSK 2764/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Uznając skargę kasacyjną za częściowo uzasadnioną, NSA podzielił zarzut dotyczący naruszenia przez sąd I instancji wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada ta jest skierowana do organów administracji publicznej i stanowi nakaz prowadzenia postępowania w taki sposób, aby obywatel nie był zaskakiwany poprzez działania organów, które w tym samym stanie faktycznym stosują różne reguły postępowania w stosunku do niego. NSA zwrócił uwagę na konsekwentnie podnoszone przez skarżącego stanowisko, że swoje postępowanie oparł na tym, że podczas poprzedniej rejestracji jako bezrobotnego przy podobnym zdarzeniu organy uznały, że trudności komunikacyjne związane z dotarciem do urzędu pracy połączone z niepełnosprawnością skarżącego zostały uznane za przesłankę usprawiedliwiającą jego niestawiennictwo. W tym wypadku był przekonany, że będzie on potraktowany tak samo. Tymczasem organ zmienił swoje stanowisko, co stało się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA, sąd I instancji rozpoznając skargę nie zbadał tej okoliczności ograniczając się tylko do stwierdzenia, że dotyczyła ona innej sprawy. Takie rozumowanie jest błędne, ponieważ w sytuacji, w której w takim samym stanie faktycznym wobec skarżącego nie zastosowano sankcji z art. 34 ust. 4 u.p.z.i.r.p., miał on prawo spodziewać się, iż nadal wobec niego będzie zastosowany taki sam sposób postępowania. Inne zastosowanie tych samych przepisów w takim samym stanie faktycznym wobec tej samej osoby jest złamaniem zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., dlatego też sąd I Instancji powinien zbadać, czy istotnie skarżący ma rację twierdząc, że w podobnej sytuacji nie został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej oraz jeżeli istotnie takie zdarzenie miało miejsce, czy pozbawiając skarżącego statusu osoby bezrobotnej nie naruszył zasady postępowania administracyjnego. Po powrocie akt sprawy do WSA we Wrocławiu, sprawa została zarejestrowana pod nową sygn. akt IV SA/Wr 773/17. Następnie w wykonaniu zarządzenia sądu z dnia 8 grudnia 2017 r. zwrócono się do organu odwoławczego o przesłanie akt administracyjnych dotyczących poprzedniego okresu rejestracji skarżącego w urzędzie pracy, w tym złożonego przez niego w dniu 11.06.2017 r. oświadczenia dotyczącego usprawiedliwienia niestawiennictwa w urzędzie w dniu 10.06.2017 r. Powyższe zarządzenie zostało ponowione w dniu 29.12.2017 r. Przy piśmie z dnia 17.01.2018 r. organ odwoławczy przekazał otrzymane z Powiatowego Urzędu Pracy we W. akta administracyjne dotyczące okresu rejestracji skarżącego w dniach od 20.03.2015 r. do 01.07.2015 r. Po analizie przekazanych akt administracyjnych sąd zwrócił akta do uzupełnienia, wskazując na brak w nich dokumentu potwierdzającego usprawiedliwienie przez organ nieobecności skarżącego w dniu 10.06.2015 r. oraz dokumentu zawierającego oświadczenie skarżącego w tym przedmiocie. W odpowiedzi na to wezwanie, przy piśmie z dnia 06.02.2018 r. Wojewoda przedłożył wyjaśnienia Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we W. zawarte w piśmie z dnia 05.02.2018 r. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że rozpatrując odwołanie strony od decyzji pierwszej instancji z dnia 12.10.2015 r. nie badał sprawy dotyczącej poprzedniego niestawiennictwa strony w wyznaczonym terminie oraz jego usprawiedliwienia przez organ I instancji i tym samym nie żądał wyjaśnień ani akt od tego organu w tym zakresie. Organ odwoławczy uznał, że podniesiony przez stronę w odwołaniu argument, że przy poprzedniej rejestracji organ I instancji usprawiedliwił jej nieobecność nie miał wpływu na zmianę decyzji z dnia 12.10.2015 r. Wyjaśniono, że skoro usprawiedliwienie przez organ I instancji nieobecności w dniu 10.06.2015 r. nastąpiło podczas poprzedniej rejestracji strony, tym samym nie było przedmiotem badania w obecnej sprawie. Wojewoda wskazano również, że każda sprawa badana jest indywidualnie i organ administracji rozstrzyga w oparciu o konkretny stan faktyczny, uwzględniając wszystkie okoliczności danej sprawy. Z kolei w przesłanych wyjaśnieniach Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy we W. poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentu z dnia 11.06.2015 r. stanowiącego usprawiedliwienie niestawiennictwa w dniu 10.06.2015 r., ponieważ te okoliczności zostały przekazane organowi w okresie możliwym do usprawiedliwienia nieobecności i jako takie zostały uznane za zasadne. Wyjaśniono, że sytuacja została odnotowana w systemie informatycznym Syriusz. Ponadto, w tym samym dniu od strony odebrano pisemne oświadczenie w przedmiocie zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia w związku z brakiem aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Oświadczenie z dnia 11.06.2015 r. zostało przekazane wraz z pozostałymi wnioskowanymi dokumentami w dniu 17.01.2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na zasadzie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej w skrócie: p.p.s.a., skład orzekający jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, wyrokiem z dnia 7.09.2017 r., sygn. akt I OSK 2764/16 przesądził, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie mają okoliczności związane z usprawiedliwieniem niestawiennictwa skarżącego w czasie poprzedniej rejestracji w urzędzie pracy. W tym celu WSA we Wrocławiu został zobowiązany zbadać, czy istotnie skarżący ma rację twierdząc, że w podobnej sytuacji skarżący nie został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej oraz jeżeli istotnie takie zdarzenie miało miejsce, czy pozbawiając skarżącego statusu osoby bezrobotnej organ nie naruszył wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z rozważań NSA wynika więc wprost powinność zbadania okoliczności, które miały miejsce podczas poprzedniej rejestracji skarżącego jako bezrobotnego. Wówczas, według skarżącego, przy podobnym zdarzeniu organ uznał, że trudności komunikacyjne związane z dotarciem do urzędu pracy, połączone z niepełnosprawnością skarżącego, stanowią wystarczającą przesłankę, która usprawiedliwia jego niestawiennictwo w urzędzie pracy w dniu 10.06.2015 r. Według sądu kasacyjnego, okoliczności te powinny stanowić przedmiot zainteresowania organu w ramach prowadzonego obecnie postępowania. Nie jest więc uprawione stanowisko organu odwoławczego, że zbadanie tych okoliczności nie ma znaczenia w kontrolowanej obecnie sprawie. Takie rozumowanie jest błędne, ponieważ w sytuacji, w której w takim samym stanie faktycznym wobec skarżącego nie zastosowano sankcji z art. 34 ust. 4 u.p.z.i.r.p., miał on prawo spodziewać się, że nadal wobec niego będzie zastosowany taki sam sposób postępowania. Inne zastosowanie tych samych przepisów w takim samym stanie faktycznym wobec tej samej osoby jest złamaniem zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Realizując wytyczne NSA, wezwano organ odwoławczy do nadesłania akt administracyjnych z okresu poprzedniej rejestracji skarżącego w urzędzie pracy. Po przedłożeniu żądanych akt, okazało się jednak, że nie zawierają one dokumentów, które stanowiłyby bezpośredni dowód, na podstawie którego można byłoby odtworzyć okoliczności usprawiedliwienia skarżącemu niestawiennictwa w urzędzie pracy w dniu 10.06.2015 r. Jak wynika z wyjaśnień Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we W., organ nie jest w posiadaniu dokumentu z dnia 11.06.2015 r. stanowiącego usprawiedliwienie niestawiennictwa w dniu 10.06.2015 r. Tłumaczy się zaistnienie tej sytuacji tym, że usprawiedliwienie niestawiennictwa zostało odnotowane w systemie informatycznym Syriusz. Według przedstawionych wyjaśnień, taki sposób postępowania był podyktowany tym, że okoliczności związane z powodem niestawiennictwa, które zostały przekazane organowi w okresie możliwym do usprawiedliwienia nieobecności, zostały uznane za zasadne przez organ I instancji. Przypominając w tym miejscu, że w postępowaniu administracyjnym – w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy - nie ma miejsca na przypuszczenia, tym niemniej kierując się zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.), należy stwierdzić, że przy braku bezpośrednich dowodów, przedstawione w tym miejscu wyjaśnienia Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we W. nie zaprzeczają twierdzeniom skarżącego, że podczas poprzedniej rejestracji organ usprawiedliwił jego niestawiennictwo w urzędzie pracy spowodowane problemami komunikacyjnymi. Jest niezaprzeczalny fakt, że skarżący nie został pozbawiony wówczas statusu osoby bezrobotnej. W takiej sytuacji pozostaje ocenić, czy skarżący mógł uznać, że w podobnej sytuacji będzie potraktowany przez organ tak samo. Jak wynika z treści decyzji organu odwoławczego, potwierdzonych wyjaśnieniami złożonymi przy piśmie przygotowawczym tego organu z dnia 17.01.2018 r., okoliczność ta nie tylko nie była badana w niniejszej sprawie, ale wprost została uznana za niemającą wpływu na zmianę decyzji organu pierwszej instancji. W świetle wyroku NSA, pogląd taki okazał się całkowicie nieprawiony. Skoro skarżący nie został poprzednio pozbawiony statusu osoby bezrobotnej w podobnej sytuacji do obecnie rozpatrywanej, obowiązkiem organu odwoławczego, w świetle zarzutów odwołania, było zbadanie, czy wydając decyzję z dnia 12.10.2015 r. organ I instancji nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Takich rozważań organ odwoławczy nie poczynił. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że rolą Sądu nie jest zastępowanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz gromadzenie i badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dopiero zatem przeprowadzenie przez organ odwoławczy prawidłowego postępowania, w zakresie oceny tego, czy skarżący, wobec którego w takim samym stanie faktycznym – w okresie poprzedniej rejestracji - nie zastosowano sankcji z art. 34 ust. 4 u.p.z.i.r.p., miał prawo spodziewać się, że nadal wobec niego będzie zastosowany taki sam sposób postępowania, stanowić będzie podstawę do oceny legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Wobec stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku w sprawie I OSK 2764/16, w niniejszej sprawie organ odwoławczy uchybił zatem obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co z kolei przełożyło się na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.