IV SA/Wr 51/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę w całości. Decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] D. D. (zwany dalej stroną lub skarżącym) został uznany z dniem 29 września 2015 r. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. W dniu 2 października 2015 r. strona miała wyznaczony termin wizyty w celu potwierdzenia gotowości do pracy, na który się nie stawiła. Zgłosiła się dopiero w dniu 8 października 2015 r. oświadczając, że niestawiennictwo w zaplanowanym terminie wynikało z problemów komunikacyjnych. Z uwagi na utknięcie w korku, a także na problemy z chodzeniem, nie był w stanie przesiąść się na czas do drugiego tramwaju. Nadmienił również, że nie dysponuje zwolnieniem lekarskim, a podobna sytuacja już mu się wcześniej przydarzyła, ale nie miał na nią wpływu. Ponadto wskazał, że dopiero w dniu sporządzenia swojego oświadczenia dowiedział się o skutkach niestawiennictwa w wyznaczonym terminie. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta W., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i ust. 7, art. 10 ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 36, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 i ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm., zwanej dalej u.p.z.i.r.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 października 2015 r. Jednocześnie organ pierwszej instancji nadał wydanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że skarżący nie stawił się w wyznaczonym terminie u pośrednika pracy w celu przyjęcia odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy względnie potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Zaznaczono przy tym, że był on poinformowany w formie pisemnego pouczenia tak o konieczności stawienia się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jak i o negatywnych konsekwencjach uchybienia temu obowiązkowi. Organ podkreślił również, że podobna sytuacja faktyczna miała miejsce podczas poprzedniej rejestracji, gdyż wówczas strona zamiast 10 czerwca 2015 r., zgłosiła się do urzędu pracy w dniu następnym tj. 11 czerwca 2015 r. W niniejszej zaś sprawie skarżący zgłosił się dopiero po kilku dniach, lecz nieobecności swojej nie usprawiedliwił przekonującymi okolicznościami. Nie przedstawił także stosownego zaświadczenia lekarskiego, z którego wynikałoby, że zwłoka w stawiennictwie wynikała z problemów zdrowotnych. W takiej sytuacji organ uznał za konieczne zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. i pozbawienie strony statusu osoby bezrobotnej z możliwością ponownego zarejestrowania się po upływie 120 dni od dnia niestawienia się w urzędzie pracy. Odwołując się od powyższej decyzji strona podkreśliła, że jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. W związku z chorobą ma trudności w poruszaniu się i korzysta z pomocy kuli ortopedycznej. Istniejące z tej przyczyny ograniczenia powinny zostać wzięte przez organ pod uwagę zwłaszcza, że zostały one zgłoszone przed upływem siedmiu dni od dnia niestawiennictwa. W przypadku podobnej sytuacji, do której doszło przy poprzedniej rejestracji jego usprawiedliwienie zostało uznane, a więc odmienna rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie świadczy, że organ działa dowolnie i uznaniowo. Nadmienił on również, że utrata statusu osoby bezrobotnej spowoduje pozbawienie ubezpieczenia zdrowotnego, które jest mu niezbędne, aby kontynuować rozpoczętą rehabilitację. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że niestawiennictwo bezrobotnego w wyznaczonym terminie nie skutkuje utratą statusu tylko wówczas, gdy powiadomi on urząd o przyczynie niestawiennictwa w terminie 7 dni, a podana przyczyna będzie usprawiedliwiona. Chociaż skarżący spełnił przesłankę zawiadomienia organu w odpowiednim terminie, to w ocenie organu drugiej instancji powołane okoliczności niestawiennictwa nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. Sygnalizowane problemy zdrowotne winny bowiem zostać udokumentowane zaświadczeniem lekarskim. Planując zaś dojazd do urzędu pracy skarżący zobowiązany był tak zaplanować podróż, aby zdążyć na obowiązkową wizytę. Zgłoszenie się dopiero po upływie pięciu dni od dnia niestawienia nie pozwala na przyjęcie, że strona dochowała należytej staranności i niezwłocznie po ustaniu przeszkody zgłosiła się do urzędu i usprawiedliwiła niestawiennictwo. Zwłaszcza, że nie przedłożyła zaświadczenia lekarskiego lub innego dokumentu, który mógłby stanowić usprawiedliwienie nieobecności w dniu 2 października 2015 r. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący był prawidłowo pouczony o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej oraz o terminie zgłoszenia się do urzędu. Zdaniem Wojewody, podobna sytuacja, która zaistniała przy poprzedniej rejestracji, nie miała wpływu na zamianę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Każda bowiem sprawa jest analizowana indywidualnie, a czynności opisane przez stronę nie stanowiły przedmiotu zainteresowania w ramach prowadzonego postępowania. Organ stwierdził ponadto, że brak statusu osoby bezrobotnej nie stanowi przeszkody do skorzystania z ofert pracy i podjęcia zatrudnienia. Potwierdzenie prawo do opieki zdrowotnej można zaś uzyskać w drodze decyzji wydawanej przez właściwy organ pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła zakwestionowanej decyzji naruszenie: art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. przez błędną wykładnię, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niezastosowanie wobec skarżącego zasady równego traktowania oraz art. 7 k.p.a. przez niezastosowanie w niniejszej sprawie zasad ustanowionych tym przepisem. Skarżący stwierdził, że skoro organ uznał za pierwszym razem niemożność stawiennictwa w wyznaczonym dniu z powodu losowych, a więc niezawinionych, zdarzeń komunikacyjnych jako uzasadnione usprawiedliwienie w rozumieniu art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p., to nie ma powodów, dla których kolejnym razem organ mógłby odmówić uznania takich okoliczności za dostateczne usprawiedliwienie. W świetle zasady równego traktowania nie można zostać różnorodnie potraktowanym w takich samych okolicznościach przez organ władzy publicznej. Nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia odmienne podejście do sytuacji skarżącego, która w obu przypadkach była taka sama. Konstytucja w art. 32 ust. 1 nakazuje organom traktować obywateli równo, czyli tak samo w takich samych okolicznościach. A skarżący w takich samych okolicznościach został potraktowany różnie, czyli nierówno. Dalej strona, powołując się na art. 7 k.p.a. podała, że usprawiedliwienie nieobecności ze wskazanych przyczyn w niczym nie naruszało interesu społecznego zarówno za pierwszym jak i za drugim razem. Negatywny zaś stosunek organów w niniejszej sprawie doprowadził do narażenia słusznego interesu niepełnosprawnego skarżącego, gdyż pozbawienie ubezpieczenia zdrowotnego groziło przerwaniem procesu leczenia i rehabilitacji. Bez znaczenia przy tym było wskazywanie przez organ innych możliwości potwierdzenia prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, po dokonaniu analizy podniesionych zarzutów, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawą materialną zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 przywołanej ustawy, Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego osobę bezrobotną, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw, tj. na okres: a) 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, b) 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa, c) 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niestawiennictwa. Zauważyć należy, że cytowany przepis nakłada na organ zatrudnienia obowiązek pozbawienia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w wyznaczonym terminie oraz w okresie 7 dni nie zawiadomiła o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa. O ile pierwsza przesłanka nie budzi wątpliwości, o tyle już druga okoliczność wymaga wyjaśnienia. Nie można bowiem pozbawić statusu bezrobotnego osoby, której niestawiennictwo miało uzasadnione podstawy i zostało zgłoszone w okresie 7 dni od momentu ich powstania. Należy przy tym podkreślić, że pojęcie "uzasadniona przyczyna" jest zwrotem niedookreślonym i jego normatywna treść zawsze powinna podlegać ustaleniu w oparciu o okoliczności faktyczne konkretnej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1826/10 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać także trzeba, że uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 942/10 oraz z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1319/09 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący nie stawił się w urzędzie pracy na wyznaczony termin wizyty przypadający w dniu 2 października 2015 r. W wyjaśnieniach złożonych w dniu 8 października 2015 r. wskazał, że przyczyną jego niestawiennictwa były problemy komunikacyjne, które – ze względu na stan zdrowia – uniemożliwiły mu dotarcie do urzędu pracy. Dodał także, że podczas poprzedniej rejestracji, zdarzyła mu się podobna sytuacja, lecz nie miał na nią wpływu. W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że skarżący zawiadomił organ zatrudnienia o przyczynach swojego niestawiennictwa w urzędzie pracy w dniu 2 października 2015 r. z zachowaniem siedmiodniowego terminu wynikającego z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. Przedmiotem oceny pozostaje więc jedynie stwierdzenie, czy problemy komunikacyjne skarżącego stanowiły uzasadnioną przyczynę jego niestawiennictwa. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Z uwagi na etiologię niepełnosprawności (lewostronny paraliż kończyn ciała) ma on problemy z poruszaniem się. Wskazane okoliczności same w sobie nie uniemożliwiają jednakże mobilności skarżącego, aczkolwiek każdorazowo winny być brane przez niego pod uwagę przy planowaniu podróży. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje również, że strona zamieszkuje we W. i porusza się w obrębie miasta przy wykorzystaniu komunikacji miejskiej. W takiej sytuacji nawet czasowe problemy komunikacyjne nie mogły prowadzić do całkowitego pozbawienia strony możliwości dotarcia do miejsca przeznaczenia, biorąc nawet pod uwagę konieczność przesiadki do innego pojazdu określonej linii tramwajowej bądź autobusowej. Częstotliwość kursów w godzinach szczególnej aktywności pasażerów, pozwala na przyjęcie, że gdyby skarżący nie zdążył na określony tramwaj, miałby z pewnością szansę zdążyć na inny tramwaj danej linii. Natomiast jeśli wybrał takie godziny podróży, które nie pozwalały na dotarcie do urzędu pracy przy najmniejszej nawet czasowej przeszkodzie związanej z ruchem ulicznym, to niestawiennictwo stanowi wyłącznie skutek nieprawidłowego zaplanowania podróży. Strona, będąc świadoma swoich ograniczeń, powinna staranniej organizować swój przejazd, tak aby móc dotrzeć na czas i należycie zadbać o swoje interesy, które – jak podkreśla to skarżący – były dla niego szczególnie istotne. Posiadanie statusu osoby bezrobotnej wiązało się bowiem z możliwości korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej, na których z oczywistych względów stronie szczególnie zależało. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności należało stwierdzić, że utrudnienia komunikacyjne powiązane z niepełnosprawnością skarżącego nie mogły stanowić uzasadnionej przyczyny jego niestawiennictwa w urzędzie pracy w dniu 2 października 2015 r. Skarżący na każdym etapie postępowania, a zwłaszcza w ramach przedmiotowej skargi, eksponował fakt, że podobna sytuacja mająca miejsce podczas poprzedniej rejestracji została przez organ zakwalifikowana jako uzasadniona przyczyna jego niestawiennictwa. Okoliczność ta nie mogła jednakże wpłynąć na ocenę działań organu, albowiem wykraczała ona poza granice niniejszej sprawy. Przedmiotem oceny pozostawać mogło wyłącznie aktualne postępowanie organu oraz przesłanki prowadzące do wydania zakwestionowanej decyzji. Sąd nie mógł zatem stwierdzić, czy dokonana uprzednio ocena przyczyny niestawiennictwa była prawidłowa, lecz zobowiązany był do zbadania prawidłowości oceny przyczyn niestawiennictwa skarżącego w dniu 2 października 2015 r. Jak trafnie zauważył skarżący, organ analizując zasadność przyczyn niestawiennictwa działa w ramach pewnej swobody interpretacyjnej, której nie można oczywiście utożsamiać z dowolnością. Dokonując zatem kwalifikacji danej sytuacji faktycznej jako uzasadnionej bądź nieuzasadnionej przyczyny niestawiennictwa, organ winien należycie i przekonująca swoje stanowisko uzasadnić. W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – Wojewoda dokonał prawidłowej oceny przyczyny niestawiennictwa skarżącego i przedstawił przekonujące motywy swojej decyzji. Tym samym zastosował się do zasad wynikających z art. 7 k.p.a. Jak wynika z treści tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że odmienna ocena przyczyn niestawiennictwa dokonana w toku poprzedniej rejestracji oraz w ramach niniejszego postępowania prowadziła do naruszenia jego słusznego interesu i stała w sprzeczności z interesem społecznym. Bowiem w interesie społecznym i w słusznym interesie obywateli jest, aby system wsparcia osób bezrobotnych działał prawidłowo za obopólnym staraniem zarówno organów zatrudnienia jak i osób bezrobotnych. Skoro skarżącemu znane były zasady funkcjonowania tego systemu, to winien on działać w ich ramach z należytą starannością, wyrażającą się m.in. w terminowym stawiennictwie w organach zatrudnienia w celu potwierdzenia swojej gotowości do pracy, chyba że istniały obiektywne okoliczności uniemożliwiającego realizację tego obowiązku. W niniejszej zaś sprawie one nie zaistniały, gdyż niestawiennictwo w wyznaczonym terminie wynikało z wyłącznej winy skarżącego, a nie z niezależnej od niego sytuacji losowej. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia przez organy zatrudnienia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Abstrahując już od zaproponowanej interpretacji tego przepisu w relacjach między skarżącym a organem, nie zaś w odniesieniu do innych podmiotów, należy zauważyć, że dokonana w niniejszej sprawie ocena okoliczności niestawiennictwa mieściła się w granicach konkretnej sprawy, która nie obejmowała swoim zakres sytuacji z okresu poprzedniej rejestracji. Organ nie mógł zatem wyłącznie w oparciu o poprzednie doświadczenia, których szczegółów nie zaprezentowano, przyjąć korzystne dla skarżącego rozwiązanie. Zobowiązany był on bowiem do dokonania stosownej analizy podanych przyczyn i do ich oceny, która przemawiała za nieuwzględnieniem usprawiedliwienia skarżącego. Dodać przy tym także trzeba, że sytuacja strony nie była jednolita w obu przypadkach także i z tej przyczyny, że o ile za pierwszym razem skarżący mógł nie mieć pełnej świadomości skutków niestawiennictwa wynikających z problemów komunikacyjnych powstałych na skutek własnego działania, o tyle postępując podobnie po raz drugi winien liczyć się z bardziej restrykcyjnym podejściem organów zatrudnienia do kwestii niestawiennictwa na wyznaczony termin wizyty. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że zakwestionowana decyzja o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej była prawidłowa w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i znajdowała podstawę w przepisach prawa materialnego. Skarżący bowiem bez uzasadnionej przyczyny nie stawił się w urzędzie pracy, co obligowało organ do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. Organ zobowiązany był również nadać takiej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, co przewidywał art. 33 ust. 4ca u.p.z.i.r.p. Mając na uwadze powyższe, skargę – jako nieuzasadnioną – należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.