I OSK 1826/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 718/09 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu osoby poszukującej pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od P. K. na rzecz Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 718/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu osoby poszukującej pracy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: P. K. został zarejestrowany [...] listopada 2008 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. jako osoba poszukująca pracy. W dniu rejestracji został poinformowany o prawach i obowiązkach osoby poszukującej pracy, otrzymał egzemplarz "Informacji dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., jako osoby poszukujące pracy", zawierającej stosowne pouczenie, której odbiór potwierdził własnoręcznym podpisem. W wyznaczonym przez Powiatowy Urząd Pracy na dzień [...] czerwca 2009 r. terminie stawiennictwa celem potwierdzania gotowości do podjęcia pracy P. K. nie stawił się. Stawił się natomiast w dniu [...] czerwca 2009 r. składając oświadczenie, iż przyczyną niestawienia się w Urzędzie Pracy była "pomyłka". Następnie w dniu [...] czerwca 2009 r. przedłożył zaświadczenie lekarskie specjalisty chorób wewnętrznych J. S. stwierdzające leczenie z powodu cukrzycy typu II oraz nadciśnienia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent Miasta R. orzekł o utracie przez P. K. statusu osoby poszukującej pracy z dniem [...] czerwca 2009 r. na okres 120 dni z powodu niestawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. i niepowiadomienia w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. wskazał, iż przyczyną niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. w terminie wyznaczonym na dzień [...] czerwca 2009 r. było niewłaściwe odczytanie wyznaczonej daty zgłoszenia. Oświadczył, że jest osobą niepełnosprawną, schorowaną, leczy się u lekarza ogólnego, a także u diabetologa oraz u okulisty. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 33 ust. 4a pkt 2 oraz ust. 4b pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż P. K. potwierdził własnoręcznym podpisem w karcie rejestracyjnej poszukującego pracy ustalony na dzień [...] czerwca 2009 r. termin kolejnego zgłoszenia się w Urzędzie Pracy, będąc świadom ciążących na nim obowiązków, jak i konsekwencji związanych z niestawieniem się w terminie. Za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa uznać należy tylko taką przyczynę, która w sposób niezamierzony i niezawiniony przez poszukującego pracy uniemożliwia mu zgłoszenie się w urzędzie w wyznaczonym terminie, przy czym przyczyną taką nie jest pomylenie wyznaczonej daty. W ocenie organu odwołujący nie przedstawił żadnych obiektywnie uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających mu stawiennictwo w urzędzie. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę wskazał, że oceniając okoliczności faktyczne sprawy nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisu art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...), co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia P. K. statusu poszukującego pracy na okres 120 dni od dnia niestawiennictwa na podstawie art. 33 ust. 4b pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem Sądu skarżący przedstawił organowi okoliczności wymagające rozważenia na gruncie art. 33 ust. 4a pkt 2 powołanej ustawy. W szczególności oceny, czy strona wskazała uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w dniu [...] czerwca 2009 r. Jak zauważył Sąd, w tygodniowym terminie o jakim mowa w tym przepisie P. K. stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. i usprawiedliwił wcześniejszą nieobecność, ponadto organowi od dnia rejestracji było wiadomym, że P. K. ma orzeczony bezterminowo lekki stopień niepełnosprawności. W myśl natomiast art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) do lekkiego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę o naruszonej sprawności organizmu, powodującej w sposób istotny obniżenie zdolności do wykonywania pracy, w porównaniu do zdolności, jaką wykazuje osoba o podobnych kwalifikacjach zawodowych z pełną sprawnością fizyczną i psychiczną, lub mająca ograniczenia w pełnieniu ról społecznych dające się kompensować przy pomocy wyposażenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze lub środki techniczne. Wobec powyższego, wymagało oceny oświadczenie strony złożone [...] czerwca 2009 r. wobec organu I instancji na tle całokształtu okoliczności sprawy, w tym właściwości, cech i warunków osobistych tej osoby. Ponadto organ odwoławczy dysponował oświadczeniem P. K., że oprócz stanu zdrowia uzasadniającego orzeczoną niepełnosprawność leczy się u lekarza ogólnego, diabetologa i okulisty. Od dłuższego czasu leczy chorobę związaną z brakiem ostrości widzenia i cukrzycę. W konsekwencji zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a. oraz reguły postępowania dowodowego uregulowane w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zaskarżone decyzje nie spełniają także wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Organy obu instancji poprzestały bowiem na zacytowaniu art. 33 ust. 4a pkt 2 i ust. 4b pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i zdawkowym stwierdzeniu, że strona nie stawiła się w wyznaczonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. i nie przedstawiła żadnych obiektywnie uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających stawiennictwo. Udzielając wskazówek dla organu zobowiązanego do ponownego rozpatrzenia sprawy Sąd wskazał, że istotnym będzie podjęcie czynności dowodowych celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności organ oceni przyczynę niestawiennictwa na tle całokształtu okoliczności dotyczących P. K., znanych organowi urzędowo już od dnia rejestracji jak i podniesionych w odwołaniu z dnia [...] lipca 2009 r., jego zeznaniu, zaświadczeniu lekarskim z [...] czerwca 2009 r. wykazującym stałe leczenie z powodu cukrzycy i nadciśnienia oraz w skardze sądowoadministracyjnej i załączonych do niej dokumentach. Dodatkowo, jak zauważył Sąd, przepis art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...) nie określa, aby uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa mogło być tylko i wyłącznie zwolnienie lekarskie i to potwierdzone na specjalnym druku ZUS ZLA wymaganym w procedurze świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Każda przyczyna niestawiennictwa wskazana przez stronę musi być oceniona przez organ na tle całokształtu okoliczności sprawy nie wyłączając cech i warunków osobistych strony, które mają lub mogą mieć wpływ na jej zachowanie odnoszone do pewnego wzorca postępowania. O uchyleniu decyzji wydanych w sprawie Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.". W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Śląski podniósł następujące zarzuty: I. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że uzasadniona przyczyna niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy przez poszukującego pracy nie ma charakter obiektywnego i winna być oceniana na tle całokształtu okoliczności sprawy, w tym właściwości, cech i warunków osobistych tej osoby; 2) art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...) poprzez odniesienie sposobu dokumentowania niezdolności do pracy z powodu choroby przez bezrobotnych do sprawy dotyczącej poszukującego pracy; 3) art. 4 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że w analogicznych sytuacjach organ administracji nie powinien oczekiwać od osób legitymujących się lekkim stopniem niepełnosprawności staranności wymaganej od osób w pełni sprawnych; II. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 153 P.p.s.a. poprzez zastosowanie oceny prawnej wykraczającej poza zakres rozpoznawanej przez Sąd sprawy, a wynikającej wyłącznie z zaznajomienia się z innymi sprawami prowadzonymi na skutek skarg wniesionych przez strony na orzeczenia Wojewody Śląskiego; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 78 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżący żądał przeprowadzenia dowodów na okoliczności mające znaczenie dla sprawy oraz nieprawidłową ocenę okoliczności wpływających na wyjaśnienie sprawy; 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 poprzez uznanie, że dolegliwości zdrowotne skarżącego oraz orzeczony wobec niego stopień niepełnosprawności mają dla sprawy istotne znaczenie i wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; 4) art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżone decyzje nie zostały prawidłowo uzasadnione. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że analiza przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi do stwierdzenia, że uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa jest tylko taka niedająca się przewidzieć przyczyna, która w sposób niezamierzony i niezawiniony przez bezrobotnego (poszukującego pracy) uniemożliwiła mu zgłoszenie się w urzędzie w wyznaczonym terminie. Przyczyna ta powinna mieć zatem charakter obiektywny, działania zaś poszukującego pracy oceniane być powinny według obiektywnego wzorca należytej staranności. Przyjęcie zatem w uzasadnieniu wyroku, iż organy zatrudnienia powinny oceniać przyczyny niestawiennictwa przy uwzględnieniu cech i warunków osobistych poszukującego pracy świadczy o błędnej wykładni art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...). Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej oceny materiału dowodowego, gdyż skarżący nie powoływał, iż przyczyną jego niestawiennictwa w Urzędzie była niezdolność do pracy spowodowana chorobą, tak więc sposób dokumentowania tej niezdolności znajduje się poza zakresem sprawy i nie ma dla niej żadnego znaczenia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...) wskazano, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do bezrobotnych, a nie poszukujących pracy. Poruszając w niniejszej sprawie kwestię zaświadczeń lekarskich na drukach ZUS ZLA Sąd I instancji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszył art. 153 P.p.s.a. Organy obu instancji w ogóle nie odnosiły się do tej kwestii, a uwaga Sądu, jak należy przypuszczać, została sformułowana w związku z innymi sprawami zawisłymi przed Sądem, co do których Sąd niejednokrotnie wyrażał brak akceptacji wobec przyjętej praktyki organów zatrudnienia. Przechodząc do uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że ustawa ta w żadnym miejscu nie zwalnia osób niepełnosprawnych w stopniu lekkim z ciążących na nich obowiązków o charakterze administracyjnym, nie nakazuje traktowania ich (w sferze praw i obowiązków) przez organy w sposób preferencyjny ani nie wpływa w jakikolwiek sposób na ich zdolność do czynności prawnych. Podkreślono, że wszystkie oświadczenia skarżącego konsekwentnie wskazują jako przyczynę niestawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy, niewłaściwe odczytanie wyznaczonej mu daty. Pozostałe okoliczności, na jakie powołuje się P. K. wyraźnie mają na celu usprawiedliwienie pomyłki, a nie niestawiennictwa. W tym zakresie więc Sąd I instancji niewłaściwie ocenił materiał dowodowy i wniosek strony. Nakazanie więc przez Sąd zbadania powoływanych przez stronę problemów zdrowotnych jako okoliczności mającej wpływ na jego niestawienie się w wyznaczonym terminie narusza art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a., gdyż nie mają one znaczenia dla wyjaśnienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Wobec tego, iż skarga opiera się na obu podstawach, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Należy całkowicie zgodzić się z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 153 P.p.s.a. Zupełnie niezrozumiałe są bowiem rozważania Sądu odnoszące się do sposobu dokumentowania choroby na specjalnym druku ZU ZLA w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie w ogóle problem ten nie występował, a organ nie prezentował swojego stanowiska w tej kwestii. To powoduje, że Sąd I instancji bez szczegółowego uzasadnienia odniósł się do art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm., zwanej dalej ustawą) jakoby mającego zastosowanie do osób poszukujących pracy, czym naruszył, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, powołany wyżej przepis. Przede wszystkim zaś Sąd I instancji bezzasadnie uznał, iż organy nie przeprowadziły starannego postępowania dowodowego celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie oceniły przyczyn niestawiennictwa na tle całokształtu okoliczności sprawy, czym naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a., a nadto uzasadnienie decyzji jest zdawkowe i nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzić należy, iż w sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy. Skarżący P. K. przedstawił stosowne zaświadczenie lekarskie, został przeprowadzony dowód z jego przesłuchania i organ dysponował właściwie zgromadzonym materiałem dowodowym. Natomiast Sąd uchylając decyzje obu instancji nie wskazał jakie jeszcze czynności dowodowe organ winien przeprowadzić zanim podejmie decyzję. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż uzasadnienia decyzji są zdawkowe. Jednakże przedstawiają wszystkie okoliczności sprawy (stan zdrowia skarżącego, przyczyny niestawiennictwa), a przede wszystkim zawierają pogląd, iż skarżący nie wskazał uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w wyznaczonym przez urząd pracy terminie. Zawierają więc wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. i pozwalają na dokonanie oceny prawidłowości przyjętego przez organ stanowiska. W tym miejscu wskazać bowiem należy, iż ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem istnienia okoliczności uzasadniających niestawiennictwo w wyznaczonym terminie, o których stanowi art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy nie może być dokonana bez interpretacji pojęcia "uzasadniona przyczyna", która jest pojęciem niedookreślonym i którego ostateczną treść można ustalić w oparciu o konkretny stan faktyczny sprawy. Jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat ugruntowany jest pogląd wypracowany na tle takiego samego pojęcia użytego w pkt 4 ust. 4 art. 33 ustawy, że uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli zainteresowanego, a więc przyczyny, na które nie miał wpływu. Natomiast za takie "uzasadnione przyczyny" nie uznaje się okoliczności powstałych tylko na skutek niestaranności czy niedbalstwa zainteresowanego (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1821/06, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 508/08; z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 422/09; z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 942/10). W tym kontekście należy ocenić wskazaną przez zainteresowanego przyczynę niestawiennictwa. Zdaniem organu pomyłka co do daty tego stawiennictwa nie może stanowić takiej uzasadnionej przyczyny. Natomiast uznając, iż znane są wszystkie okoliczności faktyczne sprawy i nie istnieje potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, powinien ocenić czy stanowisko w tym zakresie jest prawidłowe. Odnośnie pozostałych zarzutów dot. naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie przesądził interpretacji "usprawiedliwionych przyczyn" niestawiennictwa, zawartych w art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy w kontekście stanu faktycznego sprawy, bowiem uznał ten stan za nie w pełni wyjaśniony, w związku z tym nie mógł naruszyć wskazanych przepisów. Reasumując stwierdzić należy, iż zasadne są zarzuty dot. naruszenia przepisów postępowania i częściowo dot. naruszenia prawa materialnego, co powoduje, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 188 P.p.s.a. Z tych też względów na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i biorąc pod uwagę sytuację P. K. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.