I GSK 2684/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. P. – T., K. T., M. J. - wspólników T. s.c. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt. III SA/Po 22/18 odrzucające skargę w sprawie ze skargi 1. M. M. 2. B. S.3. M. K. 4. K. C. 5. K. K. 6. S. w P. 7. K. T., M. J. – T. s.c. w P. 8. S. S. 9. W. K. 10. M. C. na ogłoszenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2017 r., w przedmiocie otwartego konkursu ofert na wspieranie realizacji zadań Miasta Poznania w obszarze działalności na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę 1. M. M. 2. B. S. 3. M. K. 4. K. C. 5. K. K. 6. S. S. "A." w P. 7. W. P.- T., K. T., M. J.- T. A. s.c. w P. 8. S. S. 9. W. K. 10. M. C. na ogłoszenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2017 r., w przedmiocie otwartego konkursu ofert nr [...] na wspieranie realizacji zadań Miasta Poznania w obszarze działalności na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka w 2018 i 2019 r. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że w ocenie skarżących ww. ogłoszenie otwartego konkursu ofert należy traktować jako zarządzenie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), co uzasadnia możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Poznania wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie. Prezydent podniósł, że podstawą działań podjętych w ramach otwartego konkursu ofert był art. 13-16 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zw. z art. 61 ust. 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece na dziećmi w wieku do lat 3. Sprawa ta w ocenie organu nie mieści się w pojęciu spraw z zakresu administracji publicznej, co uzasadnia odrzucenie skargi jako niepodlegającej kognicji tut. sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając powody odrzucenia skargi wyjaśnił, że kluczowym dla rozpoznania tej sprawy było ustalenie, czy zaskarżone ogłoszenie Prezydenta Miasta Poznania można było zakwalifikować jako przejaw działalności administracji publicznej określony w art. 3 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji, czy sprawa ta podlega kognicji sądu administracyjnego. W sprawie niesporne było, iż konkurs ten został ogłoszony dnia [...] listopada 2017 r., przeprowadzony a następnie rozstrzygnięty zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2017 r. na podstawie przepisów ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1817, dalej: "u.d.p.p.w."). Skarga objęte zostało ogłoszenie otwartego konkursu ofert w części dotyczącej organizacji opieki sprawowanej w formie żłobka, które w ocenie WSA, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem konkurs ogłoszony przez Prezydenta Miasta Poznania, miał wyłonić podmioty na realizację zadań publicznych w zakresie organizacji opieki w formie żłobka, nie miał charakteru postępowania administracyjnego. Konkludując Sąd I instancji wskazał, że ogłoszenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2017 r., nie jest ani aktem, ani czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ani też aktem prawa miejscowego bądź innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, jak również nie jest poddane kontroli sądu administracyjnego mocą przepisu szczególnego. Nie podlega wobec tego kognicji sądu administracyjnego. Skoro więc sprawa nie podlegała kontroli sądu administracyjnego, to w ocenie WSA nie można było dokonać żądanej skargą kontroli w zakresie działania Prezydenta Miasta Poznania. W. P. – T., K. T., M. J. - wspólnicy A. s.c. w P. zaskarżając postanowienie w całości domagali się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I) naruszenie przepisów postępowania: art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie stanowią podstawy do skontrolowania ogłoszenia przez Prezydenta Miasta Poznania w dniu [...] listopada 2017r. otwartego konkursu ofert nr [...], na wspieranie realizacji zadań Miasta Poznania w obszarze działalności na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka w 2018 i 2019 r. w części dotyczącej organizacji opieki sprawowanej w formie żłobka (dla przedsiębiorców), podczas gdy jest to sprawa z zakresu administracji publicznej i powinna być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 wskazanej ustawy; art. 166 p.p.s.a w związku z. art.141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., przez pominięcie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne, a w szczególności art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 Ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, oraz art. art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 4, art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 1 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 151 ust. 1, art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przez odrzucenie skargi, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności aktu administracji publicznej jakim jest ogłoszenie w dniu [...] listopada 2017 r. przez Prezydenta Miasta Poznania otwartego konkursu ofert nr [...], na wspieranie realizacji zadań Miasta Poznania w obszarze działalności na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka w 2018 i 2019 r., na organizację opieki sprawowanej w formie żłobka (dla przedsiębiorców); - art. 166 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów Skarżącego, że Prezydent Miasta Poznania udzielając dotacji dla przedsiębiorców prowadzących żłobki niepubliczne na dzieci uczęszczające do żłobka niepublicznego na podstawie art. 61 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz art. oraz na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku j publicznego i o wolontariacie, (w sytuacji gdy przedsiębiorcy tworzą i prowadzą instytucje opieki nad dziećmi w wieku do trzech lat w imieniu własnym a nie w imieniu gminy, finansowanie zaś nie odbywa się tak jakby gmina była podmiotem tworzącym) działa niezgodnie z prawem, co stanowi brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. II) naruszenie prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 Ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, oraz art. 11 ust.2 i art. 13 ust. 1 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Poznania udzielając dotacji dla przedsiębiorców prowadzących żłobki niepubliczne na dzieci uczęszczające do żłobka niepublicznego (w sytuacji gdy przedsiębiorcy tworzą i prowadzą instytucje opieki nad dziećmi w wieku do trzech lat w imieniu własnym a nie w imieniu gminy, finansowanie zaś nie odbywa się tak jakby gmina była podmiotem tworzącym) ma kompetencję do stosowania ww. przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawiła szczegółowe motywy postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W poddanym kontroli, w jej granicach, postanowieniu Sąd I instancji wyraził pogląd, że objęta skargą sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. Zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie (art. 3 ust. 1). W myśl natomiast art. 5 ust.1 komentowanej ustawy organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia działalności publicznej we współpracy z organizacjami pozarządowymi, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Formy współpracy określa art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie i w zakresie istotnym dla rozstrzyganego problemu, formą współpracy jest zlecenie realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie (art. 5 ust.2 pkt 1). Zasady te zostały określone w rozdziale 2 ustawy – Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 157) wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zlecić podmiotom, o których mowa w art. 8 ust. 1, tj. również osobom fizycznym, osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, organizację opieki sprawowanej w formie żłobka lub klubu dziecięcego lub przez dziennych opiekunów. Przedmiotem zlecenia, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jest organizacja opieki sprawowanej w formie żłobka lub klubu dziecięcego. Samo zadanie, które jest przedmiotem zlecenia, zachowuje publiczny charakter, ale istnieje możliwość, by było bezpośrednio wykonywane przez podmiot niepubliczny (zob. S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych (zarys problematyki), Państwo i Prawo 1993, z. 5, s. 6–7). Artykuł 61 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. odsyła w zakresie wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę do przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Oznacza to w szczególności, że zastosowanie przy wyborze tych podmiotów znajdą zasady określone w Dziale II Rozdziale 2 u.d.p.p.w – Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych.: art. 11 ust. 2–5 u.d.p.p.w. (obsługa konkursu), możliwość złożenia wniosku o realizację zadania publicznego (art. 12 u.d.p.p.w.), ogłoszenia konkursu ofert (art. 13 u.d.p.p.w.), treści oferty składanej do konkursu (art. 14 u.d.p.p.w.) i zasad jego rozstrzygania (art. 15 u.d.p.p.w.). Stosownie do przepisów tego rozdziału zlecenie realizacji działań publicznych przez organy administracji publicznej organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. a także na mocy odesłania z art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. podmiotom niepublicznym wskazanym w art. 8 ust. 1 tej ustawy, może polegać na wspieraniu realizacji tych zadań bądź na powierzeniu ich realizacji, przy czym zarówno wspieranie jak i powierzenie zadań publicznych organizacjom pozarządowym odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert (art. 11 ust. 2). Przepis art. 13 ust. 1 u.d.p.p.w. stanowi, że organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego ogłasza otwarty konkurs ofert. W art. 13 ust. 2 określono elementy tego ogłoszenia. Zgodnie z art. 13 ust. 3 i 4 u.d.p.p.w. otwarty konkurs ofert ogłasza się w BIP, w siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń, na stronie internetowej organu administracji publicznej, można go także zamieścić w dzienniku lub tygodniku o zasięgu ogólnopolskim, regionalnym lub lokalnym, w zależności od rodzaju zadania publicznego. Art. 14 ust. 1 u.d.p.p.w. określa niezbędne elementy oferty, zaś art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. wskazuje na kryteria oceny ofert, wiążące także wówczas, gdy w wyniku ogłoszenia konkursu została zgłoszona tylko jedna oferta (art. 15 ust. 2). Oceny oferty dokonuje komisja konkursowa powołana przez organ administracji publicznej, który ogłosił konkurs, przy czym ustawodawca określił zarówno obligatoryjny jak i fakultatywny skład komisji konkursowej i wprowadził zasadę, że do członków komisji biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dotyczące wyłączenia pracownika (art. 15 ust. 2a-2f). Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego i wysokość przyznanych środków pieniężnych (art. 15 ust. 2h), a przepis art. 15 ust. 4 u.d.p.p.w. obliguje organ administracji publicznej do zawarcia bez zbędnej zwłoki, po ogłoszeniu wyników konkursu, umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie jego realizacji z wyłonionymi w konkursie organizacjami. Wzór tej umowy – w oparciu o delegację zawartą w art. 19 u.d.p.p.w. – został określony w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 17 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań (Dz. U. z 2016 r., poz. 1300). Załącznik nr 3 do tego rozporządzenia zawiera ramowy wzór umowy o realizację zadania publicznego zawieranej pomiędzy zleceniodawcą a zleceniobiorcą. Treść ramowego wzoru umowy, pozostająca w związku z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, wskazuje wprost, że jest to umowa zlecenia realizacji określonych działań publicznych. Elementem tej umowy jest zobowiązanie zleceniodawcy do przekazania na realizację zadania publicznego określonej kwoty dotacji (§ 3 pkt 1 wzoru umowy). W tym zakresie stosownie do przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, dalej: "u.f.p.") organ administracji publicznej – zleceniodawca – działa jako dysponent części budżetowej (art. 151 ust. 1), a przekazane na realizację zadania publicznego środki budżetowe stanowią dotację celową w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e u.f.p. Wynika to wprost z treści art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w., zgodnie z którym organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 u.f.p. oraz przepisów tej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. Z przeanalizowanego stanu prawnego wynika zatem, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Zlecenie wykonania zadań publicznych następuje bowiem na zewnątrz, gdyż podmiotem wykonującym to zadanie jest podmiot niepubliczny - organizacja pożytku publicznego, która przyjmuje dane zadanie dobrowolnie oraz prowadzi je w interesie wyższym, "ogólnym", a nie w interesie jednostkowym. Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Konkludując ten wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że konkurs ofert, ogłoszony w oparciu o przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Oczywiście przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Inaczej rzecz ujmując konkurs ofert nie służy "przyznaniu wsparcia" lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. Tymczasem autor skargi kasacyjnej zwalczając pogląd Sądu I instancji nie dostrzega, że ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art.3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu. Trafnie przyjmując, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na ogłoszenie otwartego konkursu ofert nr [...] na wspieranie realizacji zadań Miasta Poznania w obszarze działalności na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka w 2018 i 2019 r. Skoro bowiem sprawa nie podlegała kontroli sądu administracyjnego to sąd ten nie mógł dokonać żądanej skargą kontroli. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.