VII SA/Wa 1311/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...]2 marca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania [...], od decyzji PINB w [...] z [...].12.2016 r., znak: [...], nakazującej [...]rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego i użytkowanego jako wielorodzinny na działce nr [...] w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia [...] i [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że Starosta [...] decyzją z [...].07.2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. PINB w [...]., wstrzymał roboty budowlane a decyzją z [...].12.2014 r. nałożył na obowiązek sporządzenia do 31.08.2016 r., projektu budowlanego zamiennego. W związku z niewykonaniem obowiązku decyzją z [...].12.2016 r. nakazał rozbiórkę budynku. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...], wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], włączającego działkę nr [...] w [...] do terenów przeznaczonych pod budownictwo wielorodzinne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedstawiona przesłanka zawieszenia postępowania ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ nie może orzec co do istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego. Przesłanka ta występuje m.in., gdy organ zwraca się o rozstrzygnięcie kwestii prawnej do innego organu, w którego właściwości pozostaje problem prawny mający wpływ na rozstrzygnięcie. Musi istnieć ścisła zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. nie chodzi o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Samo, zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Organ nie może zatem kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19.09.2013 r., sygn. akt. II SA/Go 540/13. Organ dodał, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Postępowanie odwoławcze zawieszone zaskarżonym postanowieniem dotyczyło decyzji PINB w [...] z dnia [...].12.2016 r., wydanej w trybie art. 51 Prawo budowlane. W ocenie GINB wdrożenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz procedowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Sonina, w niniejszej sprawie nie stanowi zagadnienia wstępnego, uzależniającego rozpatrzenie odwołania. Dalej organ przytoczył obszernie orzecznictwo na poparcie swego stanowiska, dodając, że nie jest zagadnieniem wstępnym wynik procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem procedura ta nie stanowi postępowania administracyjnego, ani też sądowego, lecz jest postępowaniem legislacyjnym w gminie, prowadzącym do zmiany aktu prawa miejscowego. Tym bardziej takiego postępowania nie stanowi procedura zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest nawet aktem prawa miejscowego. Organ stwierdził w oparciu o powyższe, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, dlatego uchylił zaskarżone postanowienie. Skargę na to postanowienie złożyła [...] zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na tle badanej sprawy nie miało miejsca zagadnienie wstępne dające podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. Zarzuciła też naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zastosowanie kasacji właściwej, podczas gdy natura sprawy pozwalała na wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego pozytywnego, jak i negatywnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia; o koszty, dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postaci wniosku o warunki zabudowy wraz z prezentatą. W ocenie skarżącej zaszła przesłanka do zawieszenia postępowania, jak podała we wniosku, wskazując że przed Wójtem Gminy [...] toczy się postępowanie z inicjatywy odwołującej się o ustalenie warunków zabudowy dla spornej nieruchomości na budynek wielorodzinny. Podanie zostało przez [...] WINB uwzględnione. Jako argument wzmacniający motywy podania, odwołująca się wskazała na wszczęcie procedury planistycznej obejmującej zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezspornym jest, że postępowanie toczące się z inicjatywy [...] jest względem postępowania nadzorczo-budowlanego zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Od wyniku postępowania przed Wójtem Gminy [...] w zakresie warunków zabudowy zależy, czy inwestycja zrealizowana jako wielorodzinna odpowiada wymogom urbanistycznym terenu. Trafnie w ocenie prawnej postanowienia II instancji podniesiono, że zakończenie pozytywne lub negatywne postępowania naprawczego (nadzorczo-budowlanego) dokonuje się w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Trudno zatem zrozumieć, z jakich powodów formułując rozstrzygnięcie GINB z tego założenia się wycofał. To, że organ I instancji zawieszając postępowanie pominął w części zważającej uzasadnienia wszystkie motywy zawieszenia, w tym odpowiadającą art. 97 § 1 pkt 4 | k.p.a. podstawę obejmującą zagadnienie wstępne w postaci postępowania o ustalenie warunków zabudowy, mogło dawać podstawy co najwyżej do wyjaśnienia wątpliwości w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Ponadto, wydanie postanowienia kasatoryjnego właściwego (ograniczającego się do uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania) nie było usprawiedliwione, skoro postanowienie I instancji wydano na żądanie strony zawarte w odwołaniu. Nie zgadzając się z kierunkiem rozstrzygnięcia I instancji, GINB obowiązany był załatwić sprawę zawieszenia co do istoty, a więc po uchyleniu zaskarżonego przez uczestnika postanowienia winien postanowić o odmowie zawieszenia postępowania, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Według skarżącej zaskarżone postanowienie, ignoruje bezwzględny nakaz zawieszenia postępowania wynikający z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo tego, że rozstrzygnięcie jednoznacznie uzależnione zostało od wyniku innego postępowania administracyjnego, tzn. toczącego się przed właściwym wójtem postępowania o warunki zabudowy na inwestycję objętą w pierwszej instancji nakazem rozbiórki. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. uchylające postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r., zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji PINB w [...] z [...].12.2016 r. nakazującej skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...], z uwagi na brak przesłanek, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nie chodzi jednak o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez którego w ogóle nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zbadania, czy istnieje miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związek bezpośredni, rozumiany jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W konsekwencji, zawieszając postępowanie na podstawie przytoczonego przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Innymi słowy postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11). W świetle przedstawionej argumentacji, należało podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zapoczątkowanie procedury studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz procedowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] niewątpliwie nie stanowi zagadnienia wstępnego, uzależniającego rozpatrzenie odwołania skarżącej od ww. decyzji. Nie istnieje ścisła zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nie chodzi o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.