II SA/Wr 55/18

Dnia 6 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody O. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta K., działając na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku inwestora A. Spółki z o.o. w K., dokonał zmiany decyzji własnej z dnia [...] r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr 170/7 i nr 170/8 w K. w zakresie planowanego istotnego odstąpienia od projektu budowalnego obejmującego: rozbudowę budynku na poziomie kondygnacji piwnicy i parteru na długość 2 m i szerokość 9,2 m w kierunku ul. K. na działkach nr 170/7, nr 170/8 i nr 142. W dniu 27 lutego 2017 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Z., zarzucając naruszenie prawa procesowego, przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego -przede wszystkim przepisów technicznych, dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji poprzez zacienienie i niedoświetlenie jej mieszkania oraz dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. O fakcie wniesienia odwołania Starosta K. zawiadomił strony. W trakcie postępowania przed organem II instancji, odwołująca się wystąpiła z wnioskiem z dnia 2 marca 2017 r. o przeprowadzenie dowodów uzupełniających na okoliczność realizowania przez inwestora robót budowlanych objętych decyzją z dnia [...] r. pomimo wniesienia przez nią odwołania. Na potwierdzenie odwołująca się przedłożyła dokumentację fotograficzną. Wniosła także o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W związku z powyższym, Wojewoda O. – po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania – przeprowadził w dniu 11 kwietnia 2017 r. oględziny budowy, w celu ustalenia stanu zaawansowania robót budowlanych wykonywanych przy przedmiotowym budynku mieszkalno - usługowego. Ze sporządzonego z powyższej czynności protokołu, wynika, że oględzinami objęto działki nr 170/7, nr 170/8 i nr 142. Odnotowano w nim, że na przedmiotowych działkach trwała budowa. W zakresie wnioskowanej rozbudowy stwierdzono wykonanie płyty fundamentowej, która pierwotnie miała pełnić funkcję płyty tymczasowej pod transport pionowy. Na tej płycie wykonano – co wynika z wpisu w dzienniku budowy – zbrojenia i deskowania ścian zewnętrznych budynku w części rozbudowanej. Zbrojenia wykonano poprzez nawiercenie w płytę. Ściana nie została zabetonowana. Stwierdzono zrealizowanie ściany oporowej klatki schodowej według załączonej dokumentacji fotograficznej. W protokole odnotowano także, że według wyjaśnień (obecnego podczas oględzin) kierownika budowy oraz wpisu w dzienniku budowy, szalunki i zbrojenia ww. ścian (rozbudowy) wykonano po upływie 14 dni od dnia wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] r. W trakcie wykonywania tych robót, inwestor poinformował kierownika budowy o fakcie złożenia odwołania, w związku z czym, wstrzymano dalsze roboty w tym zakresie. Wobec ukształtowania terenu oraz w związku z warunkami gruntowymi konieczne było nieznaczne przedłużenie ściany oporowej klatki schodowej. Zostało to naniesione w projekcie jako zmiany nieistotne. Nadto, przy piśmie z 11 kwietnia 2017 r. strona odwołująca się, przekazała sporządzoną przez siebie dokumentację fotograficzną mającą potwierdzać wykonywanie robót budowlanych w okresie od dnia 9 marca 2017 r. do dnia 7 kwietnia 2017 r. W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy, decyzją z dnia [...] r. Wojewoda O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie przed tym organem. Wyjaśniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Reguła ta znajduje także zastosowanie w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę dokonanej na podstawie art. 36a Prawa budowlanego co oznacza, że roboty objęte zmianą, można rozpocząć po uzyskaniu stosownej decyzji. Wojewoda zaznaczył także, że w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, postępowanie przed organami architektoniczno-budowlanymi normowane jest przepisami k.p.a. Zastosowanie znajduje zatem art. 130 k.p.a. zgodnie z którym, przed wniesieniem odwołania decyzja nie podlega wykonaniu a wniesienie odwołana wstrzymuje wykonanie decyzji chyba, że: decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzja podlega wykonaniu z mocy ustawy, decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Wskazując na powyższe Wojewoda stwierdził, że zaskarżonej odwołaniem decyzji Starosty nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności i nie podlega ona wykonaniu z mocy ustawy. Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 4a ustawy – Prawo budowlane, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Przeprowadzone oględziny oraz wpisy w dzienniku budowy – który udostępniono podczas oględzin – wskazują, że w niniejszej sprawie roboty budowlane w zakresie objętym zmianą decyzji zostały rozpoczęte. W tych okolicznościach, postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, należało – zdaniem organu odwoławczego - umorzyć jako bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą decyzję inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. - ponieważ organ nie wyjaśnił całkowicie stanu faktycznego sprawy; art. 8 k.p.a. art.80 - gdyż organ nie przyczyniał się do starannego i zgodnego z prawem prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec praw, podważając zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa; art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. - ponieważ w uzasadnieniu decyzji organ nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność a innym jej odmówiono; art. 19 i art. 20 k.p.a. - przez naruszenie przez organ architektoniczo-budowlany przepisów o właściwości rzeczowej orzekając o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane – przez nieuprawnione jego zastosowanie. Zarzucając powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że niedopuszczalne jest stosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Sprawa dotyczy bowiem zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającej projekt budowlany, dokonywanej w trybie art. 36a Prawa budowlanego, który dotyczy istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżąca zauważyła, że ustawodawca dopuszcza możliwość odstępstwa w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak pod warunkiem, że nie są to odstąpienia istotne. Odstępstwo istotne wymaga natomiast, uzyskania wcześniej stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącej, organ architektniczno-budowlany miał prawo a nawet obowiązek, odmówienia dokonania zmiany pozwolenia na budowę w sytuacji stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednakże w takiej sytuacji właściwym do stwierdzenia takiego odstąpienia (o charakterze istotnym), był organ nadzoru budowlanego który po wdrożeniu procedury art. 50-51 Prawa budowalnego wywołałby konieczność uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust.2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie taka procedura nie została nawet wdrożona. Wojewoda umarzając postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę i uznając, że roboty objęte zmianą zostały już rozpoczęte – zdaniem strony – orzekł tym samym, że inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie skarżącej nie można jednak się zgodzić z ustaleniem Wojewody, że roboty stwierdzone podczas oględzin w dniu 11 kwietnia 2017 r. są robotami budowlanymi o charakterze istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Po pierwsze "zbrojenia i szalowania" nie mogą być uznane za wykonywanie robót budowlanych, gdyż są to czynności prefabrykacji, które mogą być realizowane także poza terenem budowy. Natomiast płyta fundamentowa, która istotnie została wylana kilka metrów poniżej poziomu, w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie nosi cech robot budowlanych charakteryzujących istotne odstępstwa. Zdaniem skarżącej, wykonane roboty nie są robotami budowlanymi o charakterze istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i inwestor miał je prawo prowadzić przed uzyskaniem decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiada tożsamego charakteru z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę – w tym drugim przypadku wykonywania jakichkolwiek robót musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji . Wojewoda w sposób nieuprawniony zastosował przepis art. 32 a ust. 4 Prawa budowalnego i wydał decyzję, która nosi znamiona orzeczenia o dokonaniu istotnego odstępstwa, przez co naruszył przepisy o właściwości rzeczowej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu II instancji uchylająca decyzję organu pierwszej instancji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie planowanego istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, obejmującego rozbudowę budynku na poziomie kondygnacji piwnicy i parteru na długości 2 m i szerokości 9,2 m i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że przed uzyskaniem waloru ostateczności ww. decyzji zmieniającej, inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych objętych planowaną zmianą. Zdaniem tego organu pomimo, że postępowanie dotyczy decyzji wydanej na podstawie ar. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, to przepis art. 28 przywołanej ustawy, w tym przypadku również ma zastosowanie. Oznacza to, że roboty budowlane objęte zmianą decyzji można rozpocząć tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zastosowanie także znajduje przepis art. 32a ust. 4 Prawa budowanego, według którego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem ar. 28 Prawa budowlanego. Z tym stanowiskiem nie zgadza się skarżąca Spółka podnosząc, że niedopuszczalne było stosowanie art. 32 a ust. 4 Prawa budowlanego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36 a ww. ustawy. Organ II instancji umarzając postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę i uznając, że roboty objęte tą zmianą zostały już rozpoczęte - w istocie – orzekł bowiem, że inwestor dokonał istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Tymczasem roboty których wykonanie stwierdził Wojewoda nie są robotami o charakterze istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i inwestor miał je prawo przeprowadzić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Odnosząc się do tak zarysowanego przedmiotu sporu, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że strona skarżąca uzyskała zmianę decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w zakresie planowanego istotnego odstąpienia od projektu budowlanego obejmującego rozbudowę budynku na poziomie kondygnacji piwnicy i parteru na długości 2 m i szerokości 9,2 m w kierunku ul. K. na działkach nr 170/7, nr 170/8 i nr 142. Niesporne jest również, że przed rozpatrzeniem przez Wojewodę O. odwołania od powyższej decyzji – po upływie 14 dni od dnia jej wydania przez Starostę - Spółka przeprowadziła roboty polegające na wykonaniu płyty fundamentowej na działkach nr 170/7, nr 170/8 i nr 142 (w kierunku ul. K.). Na tej płycie wykonano zbrojenia i deskowania ścian zewnętrznych części rozbudowywanej budynku. Organ stwierdził, że fakt wykonania tych robót potwierdzają wpisy w dzienniku budowy, który został udostępniony podczas oględzin – czego strona skarżąca nie kwestionuje. Nie ulega zatem wątpliwości, że inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych związanych z rozbudową budynku w kierunku ul. K., a więc robót objętych zmianą decyzji. Stwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych przez organ odwoławczy roboty wchodziły w zakres projektu budowlanego zamiennego. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jak podkreśla się w doktrynie, przepis powyższy określa zasadę, zgodnie z którą wykluczona zostaje możliwość odejścia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji zmiana ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwa wyłącznie na zasadach określonych w art. 36a ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z normą prawną zawartą w art. 36a ust. 1 pkt 3 przywołanej wyżej ustawy, w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Zatem wydanie decyzji (zmieniającej) na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę (art. 32-35). W przypadku postępowania, o jakim mowa w art. 36a ww. ustawy, zastosowanie znajduje także art. 32 ust. 4a tej ustawy, według którego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a więc w przypadku podjęcia robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania stosowanego pozwolenia na budowę. Wynika to z tego, że zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę jak i decyzja dotycząca zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, musi dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych a nie możne odnosić się do robót budowlanych już zrealizowanych. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja została zrealizowana albo rozpoczęto roboty budowlane przy budynku będącym przedmiotem wniosku. Przyjęcie takiego stanowiska wynika przede wszystkim z istoty sprawy o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 187/10; z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 285/05). Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, przez pozwolenie na budowę rozumieć należy decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rygoryzm art. 28 ww. ustawy, w pewnym sensie łagodzi przepis art. 36a. Czyni to na dwa sposoby. Po pierwsze, wprowadza możliwość odstąpienia od projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę o ile odstępstwa te nie są istotne. Po drugie, wprowadza procedurę zmiany pozwolenia na budowę w odniesieniu do odstępstw istotnych, oszczędzając tym samym inwestorowi niedogodności związanych z uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę i upraszczając postępowanie w tym zakresie. Istotnym kryterium, warunkującym dopuszczalność stosowania regulacji art. 36a Prawa budowlanego, jest fakt prowadzenia procesu budowlanego. Jego zakończenie czyni bezprzedmiotowym stosowanie powyższego przepisu a ewentualna zmiana (rozbudowa, przebudowa itd.) wybudowanego obiektu może nastąpić po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast budowa nie została zakończona, to wszelkie zmiany istotne, dokonują się poprzez zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w omawianym trybie. Oczywiste jest, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, wydana na podstawie art. 36a ust. 1, może dotyczyć wyłącznie zamierzonych a nie dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia (komentarz Becka do Prawa budowlanego, wydanie 5, strona 464 ). Trzeba także zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r.) dokonano zmiany art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez wykreślenie z jego treści sformułowania "ostatecznej". Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem, roboty budowlane można rozpocząć – z zastrzeżeniem art. 29 -31 Prawa budowlanego – na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe nie oznacza jednak, że w każdym przypadku istnieje możliwość rozpoczęcia robót budowlanych w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd przychyla się do stanowiska, że zgodnie z wykładnią systemową, interpretacji art. 28 Prawa budowlanego należy dokonywać z uwzględnieniem art. 130 k.p.a. O tym, czy decyzja administracyjna podlega wykonaniu, nie decydują bowiem przepisy ustawy - Prawo budowlane, tylko k.p.a. Z uwagi na to, decyzja o pozwoleniu na budowę nie może ulec wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Dopiero upływ 14 dni, i to o ile strony nie wniosły odwołania, powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę staje się ostateczna. Tak więc art. 130 § 1 k.p.a. ustanawia regułę, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania, decyzja nie ulega wykonaniu, czyli istnieje zakaz wykonania decyzji nieostatecznej w okresie czternastu dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Wyjątek od tej reguły, określony został w art. 130 § 4 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu wniesienia odwołania gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron postępowania. W kontekście tego co wyżej powiedziano, inwestor może rozpocząć roboty budowlane w oparciu o nieostateczną ale wykonalną decyzję o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy jest jedyną stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. W rozpatrywanej sprawie inwestor nie był jednak jedyną stroną postępowania a inna strona tego postępowania wniosła odwołanie. Z uwagi na brzmienie art. 32 ust. 4a oraz art. 36a Prawa budowlanego, wobec stwierdzenia, że inwestor przystąpił do wykonywania robót objętych projektem zamiennym zatwierdzonym nieostateczną decyzją Starosty K. z dnia [...] r. (która nie mogła podlegać od razu wykonaniu) - czyli rozpoczął roboty budowlane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (zmiany pozwolenia na budowę), uznać należy, że naruszył on art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Na powyższą ocenę bez wpływu pozostają podnoszone w skardze zarzuty wskazujące, że wykonane roboty nie stanowią istotnego odstąpienia od projektu budowlanego i świadczą o zmianie nieistotnej. Opisane w protokole oględzin organu odwoławczego roboty, wykonane zostały w celu realizacji zamiennego projektu budowlanego. Potwierdza to zakres tych robót a także wyjaśnienia obecnego podczas oględzin kierownika budowy (również wpisy w dzienniku budowy), według których szalunki i zbrojenia ścian (rozbudowy) wykonano po upływie 14 dni, od dnia wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] r., a po poinformowaniu przez inwestora kierownika budowy o fakcie złożenia odwołania, wstrzymano dalsze roboty w tym zakresie. Powyższe świadczy o tym, że inwestor przystąpił do wykonania rozbudowy budynku, przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję zezwalającą na tę zmianę i zatwierdzającą w związku z tym projekt budowalny. Jak już wykazano organy architektoniczno - budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano lub przystąpiono już do ich realizacji. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem pozwolenia na budowę jest bowiem określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych objętych decyzją zmieniającą, przed uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności, musiał zatem uwzględnić orzekający w niniejszej sprawie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy. W konsekwencji, Wojewoda nie mógł kontynuować postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu w zakresie istotnego odstąpienia obejmującego jego rozbudowę. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, organem właściwym do rozpatrzenia sprawy przedmiotowej inwestycji - ewentualnej legalizacji wykonanych bez pozwolenia robót, zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - stał się zatem organ nadzoru budowlanego. W takim przypadku bezprzedmiotowe stało się postępowanie prowadzone w tym przedmiocie przez organy architektoniczno-budowlane i jako takie winno być umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna uzyskuje bowiem przymiot bezprzedmiotowości wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się niedopuszczalne. Dlatego też organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o umorzeniu postępowania. Z tych też przyczyn, nie znajdując podstaw do uznania zarzutów skargi za zasadne i podzielając w całości ocenę dokonaną w sprawie przez organ II instancji, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.