II OSK 187/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 873/09 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Starosta Piaseczyński decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ew. [...], w miejscowości B. gm. P. R. Z., właściciel działek (nr ew. [...] i [...]), położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, podnosząc, że nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, że skarżący nie wykazał, aby miał interes prawny w sprawie. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że z raportu oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej wynika, iż działki należące do skarżącego nie leżą w obszarze oddziaływania tego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 266/04 po rozpoznaniu skargi R. Z. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2004 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, stwierdzając, że działki skarżącego o numerze ewidencyjnym [...] i [...] sąsiadują bezpośrednio z działką o numerze ewidencyjnym [...], na terenie której wybudowano stację bazową telefonii komórkowej wraz z wieżą stalową. Fakt dokonanego podziału działki nr [...] i zlokalizowania części inwestycji na nowo powstałej działce nr [...] nie może zmienić sytuacji prawnej skarżącego, bowiem nie zmieniło się usytuowanie planowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 936/05, oddalił skargę kasacyjną inwestora od wyroku z dnia 30 marca 2005 r., podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nieruchomość skarżącego (działka nr [...]), choć nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji (działka nr [...]), to będąc położona w odległości około 10 metrów od niej, znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 188/07 uwzględnił skargę R. Z. na powyższą decyzję, ponieważ uznał, że organ odwoławczy nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., czym naruszył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r. skargę kasacyjną złożył inwestor. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1141/07 oddalił skargą kasacyjnej, wskazując, że zasada związania oceną prawną została naruszona przez Wojewodę Mazowieckiego. Wojewoda Mazowiecki rozpatrując po raz kolejny odwołanie skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2003r i umorzył postępowanie organu I instancji, z uwagi na zrealizowanie inwestycji oraz wydanie pozwolenia na jej użytkowanie w dniu [...] maja 2004 r. Wojewoda stwierdził, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., ponieważ zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego można rozpocząć roboty budowlane jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie jest natomiast jej celem dokonywanie oceny prawidłowości robót już wykonanych, gdyż kontrola realizacji robót należy do organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, podzielił stanowisko organu odwoławczego, że należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na to, że inwestycja została już zrealizowana, a zatem merytoryczne rozpatrzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Budowa stacji bazowej została zakończona w 2004 r., a inwestor w dniu [...] maja 2004 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu. W tej sytuacji w ocenie Sądu pierwszej instancji Starosta nie mógł kontynuować postępowania w celu wydania pozwolenia na budowę, bowiem decyzja taka może dotyczyć tylko przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a zrealizowanie obiektu powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Po zrealizowaniu określonej inwestycji, uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualne kolejne zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu. Tym samym również odmowa udzielenia zezwolenia jest bezprzedmiotowa. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 28 i 105 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na twierdzeniach, że pozbawiono skarżącego prawa strony w postępowaniu. Ponadto skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął to, że prawa skarżącego były konsekwentnie łamane w toku postępowania administracyjnego. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie sprowadzają się do żądania skarżącego, aby organ ponownie rozpoznając sprawę odniósł się do legalności już zrealizowanej inwestycji. Odnosząc się do tak sformułowanych żądań strony należy wskazać, że kwestia oceny legalności wykonywanych robót budowlanych nie jest objęta zakresem postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. uchylająca decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2003 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji, z powodu zrealizowania tej inwestycji i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmowane jest stanowisko, że z ustawy Prawo budowlane wynika zasada, że postępowanie o pozwolenie na budowę jest bezprzedmiotowe w przypadku gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja została zrealizowana. Przyjęcie takiego stanowiska wynika przede wszystkim z istoty sprawy o pozwolenie na budowę. Stosownie do art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Oznacza to, że inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku robót budowlanych rozpoczętych w warunkach samowoli (bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) kwestia niedopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę została uregulowana wprost w art. 32 ust. 4a, który stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1. Prawa budowlanego (w warunkach samowoli budowlanej). Za bezprzedmiotowością postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych, także w przypadku gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte w warunkach samowoli budowlanej, przemawia brzmienie art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek określić w decyzji szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę po zakończeniu robót budowlanych, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłby stanu, który już został zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Oznacza to, że gdy organ właściwy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę stwierdzi, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji, została zakończona, postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla tego zamierzenia staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Takie stanowisko została zaprezentowane między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 285/05. W rozpoznawanej sprawie inwestor dysponował decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, która była ostateczna, z uwagi na to, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. umorzył postępowanie odwoławcze toczące się na skutek odwołania R. Z. Jednakże w wyniku uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2004 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 30 marca 2005 r., od którego skarga kasacyjna inwestora została oddalona wyrokiem NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 936/05, decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła walor ostateczności. W toku postępowania w tej sprawie inwestycja została zrealizowana i inwestor uzyskał decyzję z dnia [...] maja 2004 r. o pozwolenie na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Mając na uwadze, że inwestycja została zrealizowana Wojewoda Mazowiecki rozpoznając po raz trzeci odwołanie R. Z. od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2003 r., po prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 266/04) i z dnia 12 kwietnia 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 188/07) uchylających jego decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oraz po wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. (sygn. akt II OSK 936/05) i z dnia 8 października 2008 r. (sygn. akt II OSK 1141/07) oddalających skargi kasacyjne od tych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie mógł nie uwzględnić okoliczności, że inwestycja została zrealizowana, co powodowało, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i podlegało umorzeniu. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, który stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, iż doszło do naruszenia art. 105 k.p.a., ponieważ bezprzedmiotowe jest postępowanie o pozwolenie na budowę dla inwestycji, która została już zrealizowana, a inwestor uzyskał pozwolenia na użytkowanie. Tym samym należy podzielić pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że skoro inwestycja została zrealizowana, to kontrolowanie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Należy bowiem mieć na uwadze, że organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, rozpatruje sprawę w pełnym zakresie. Nie możne odnieść również skutku podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 w zawiązku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który opiera się na twierdzeniu skarżącego, że pozbawiono go prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ Wojewoda Mazowiecki rozpoznając sprawę po raz kolejny uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanych prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego i rozpatrzył odwołanie skarżącego. Organ rozpatrujący odwołanie skarżącego nie kwestionował już interesu prawnego skarżącego w tej sprawie i uznał, że posiada on przymiot strony w tym postępowaniu z uwagi na fakt, że jest właścicielem działki, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że odmówiono mu przymiotu strony w tym postępowaniu. Należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. ma takie znaczenie, że obecnie inwestor nie dysponuje decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a postępowanie w tym zakresie zostało umorzone. Jakkolwiek postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było przez organy administracji wyjątkowo przewlekle, w szczególności na skutek nie zastosowania się przez Wojewodę Mazowieckiego do oceny prawnej zawartej w prawomocnych wyrokach, to okoliczność ta, jakkolwiek naganna, nie może wpływać na zamianę rozstrzygnięcia w sprawie. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona a postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę zostało umorzone nie wyklucza dalszego postępowania w zakresie oceny legalności przeprowadzonych robót budowlanych, co jednak należy do organów nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.