VII SA/Wa 873/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...] stacji bazowej telefonii komórkowej, którą stanowi wieża stalowa o wysokości [...] m z kontenerem, przyłącze energetyczne oraz złącze kablowe na potrzeby stacji dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. R. Z., właściciel nieruchomości dz. ew. nr [...] położonej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, złożył w dniu [...] lipca 2003 r. odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, podnosząc, że nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na wniosek R. Z. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., wskazując w uzasadnieniu tej decyzji, że skarżący nie wykazał, aby w sprawie miał swój interes prawny. Powołując się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, po. 1126 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, Wojewoda [...] stwierdził, że jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej [...] działka należąca do skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania ww. obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 266/04 po rozpoznaniu skargi R. Z. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie działki skarżącego o numerze ewidencyjnym [...] i [...] sąsiadują bezpośrednio z działką o numerze ewidencyjnym [...], na terenie której pobudowano stację bazową telefonii komórkowej wraz z wieżą stalową. Fakt dokonanego podziału działki nr [...] i zlokalizowania części inwestycji na nowo powstałej działce nr [...] nie może zmienić sytuacji prawnej skarżącego, bowiem nie zmieniło się usytuowanie planowanej inwestycji. Ponadto, biorąc pod uwagę, że część inwestycji bezpośrednio przylega do działki skarżącego (droga dojazdowa do inwestycji) przyjąć należy, iż interes prawny skarżącego mógł być naruszony. Dodatkowo, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo, Sąd stwierdził, iż za sąsiednie działki można uznać także nieruchomości niegraniczące ze sobą, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Oddalając skargę kasacyjną Spółki "[...]" od wyroku z dnia 30 marca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż nieruchomość R. Z. (działka nr [...]), choć nie graniczy bezpośrednio z terenem zainwestowania (działka nr [...]), to będąc położona w odległości około 10 metrów od niej, znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej. Z analizy oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko wynika, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że planowana inwestycja będzie oddziaływała (w odległości 32,8 bądź 26,6 m - w zależności od częstotliwości) na działkę R. Z. nr [...] na wysokości 37,8 bądź 32,8 n. p. t. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. po raz kolejny umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę R. Z. na powyższą decyzję, bowiem uznał, że organ odwoławczy nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., czym naruszył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r. skargę kasacyjną złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r (sygn. akt II OSK 1141/07 )skargi kasacyjnej [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdził, że zasadnie przyjął Sąd I instancji, iż zamieszczona w przytoczonym wyżej przepisie zasada związania oceną prawną została przez Wojewodę [...] naruszona. Wskazał, że Wojewoda [...] rozpoznając ponownie sprawę umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując - wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu wyroku Naczelne go Sądu Administracyjnego - iż skarżącemu R. Z. nie przysługują prawa strony. Podkreślić w tym miejscu należy, że z art. 153 P.p.s.a. - tak dla organów administracji, jak i dla sądu - wynika nakaz zastosowania się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Zatem dokonanie przez Wojewodę [...] oceny prawnej sprzecznej z wyrażonym wcześniej przez Sąd poglądem było niedopuszczalne i naruszyło dyspozycję art. 153 P.p.s.a. Zważywszy, iż tak stan faktyczny jak i prawny sprawy nie uległ zmianie organ ten zobowiązany był podporządkować się wyrażonemu w wyroku WSA poglądowi w pełnym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 - Prawa budowlanego z 1994 r. - dotyczącego pojęcia strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę - wyraził pogląd, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy działka należąca do R. Z. znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Powyższe stwierdzenie jest jednoznaczne z przyznaniem R. Z. przymiotu strony w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Stosownie bowiem do brzmienia art. 28 ust. 2 - Prawa budowlanego "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Wojewoda [...] rozpatrując po raz kolejny odwołanie R. Z. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].07.2003r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], którą stanowi wieża stalowa o wysokości 5Om z kontenerem na potrzeby telefonii komórkowej oraz przyłącza energetycznego i złącza kablowego dla potrzeb stacji, na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...], decyzją z dnia [...] marca 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].07.2003r znak [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Umorzenie postępowania organu I instancji Wojewoda uzasadnił faktem zrealizowania inwestycji oraz wydania pozwolenia na jej użytkowanie w dniu [...].05.2004r. nr [...]. Wojewoda stwierdził, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (teks jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane można rozpocząć roboty budowlane jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie jest natomiast jej celem dokonywanie oceny prawidłowości robót już wykonanych, gdyż kontrola realizacji robót należy do organów nadzoru budowlanego. W tym przypadku, Wojewoda uznał że jest związany orzeczeniami Sądu i rozpoznał odwołanie. Stwierdzając brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę już zrealizowanej inwestycji umorzył postępowanie organu I instancji stwierdzając również, że brak więc jest podstaw aby ustosunkowywać się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu R. Z.. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009r. wniósł R. Z. wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca przytaczając historię tej sprawy oraz stanowiska sądów w tej sprawie wskazała również, że Wojewoda [...] nie odniósł się do uznania jego praw jako strony. Brak jest również odniesienia do kontrolnych działań organu w tej sprawie. Zdaniem strony bezprzedmiotowość sprawy, nie wystąpiłaby, gdyby uznano jego prawa strony. Pozwolenie na budowę wymienionej stacji zostałoby wstrzymane, a następnie w wyniku wznowionego postępowania, decyzja Starosty [...] nr [...], z dnia [...].07.2003r, zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę stacji, zostałaby uchylona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że uznał status strony R. Z., lecz wobec faktu zrealizowania inwestycji, organ zobowiązany był umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie. Organ zaznaczył również, że skarga R. Z. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła w dniu 24.04.2009 r., tj. z jednodniowym uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia, co potwierdza prezentata na kopercie "złożono osobiście". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1271 z późn.zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Na wstępie stwierdzić należy, że skargą na decyzję Wojewody nadana została w urzędzie pocztowym z zachowaniem 30 dniowego terminu na wniesienie skargi, co skarżący wykazał w piśmie skierowanym do Sądu z dnia 28 maja 2009r. Oceniając więc zaskarżoną decyzję Wojewody pod kątem jej zgodności z prawem zauważyć należy, że Wojewoda rozpatrując po raz kolejny odwołanie R. Z. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].07.2003r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], którą stanowi wieża stalowa o wysokości 50m z kontenerem na potrzeby telefonii komórkowej oraz przyłącza energetycznego i złącza kablowego dla potrzeb stacji, na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...], decyzją z dnia [...] marca 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].07.2003r znak [...] a więc uznał przymiot strony R. Z. Wojewoda [...] uznał, że jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 28 czerwca 2006r. sygn akt II OSK 936/05. W toku jednak rozpoznawania odwołania R. Z. ustalił, że stacja bazowa telefonii komórkowej [...] na działce nr ew. [...] jest wybudowana i użytkowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] maja 2004r. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda uznał, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. skoro inwestycja została już realizowana i dlatego po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę umorzył postępowanie I instancji. W ocenie Sądu Wojewody [...] tym razem dokonał prawidłowej oceny prawnej decyzja Starosty [...]. Na skutek skutecznie wniesionego odwołania przez R. Z. decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i pozwalająca na budowę stacji potraktowana została , bo inaczej nie mogła być w świetle wcześniejszych wyroków sądowych, jako decyzja nieostateczna. Sytuacja faktyczna związana z przedmiotową inwestycją uległa jednak o tyle zmianie, że budowa została zakończona w 2004r., a inwestor w dniu [...] maja 2004r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ I nie mógł kontynuować postępowania w celu wydania decyzji dot. pozwolenia na budowę, bowiem decyzja taka może dotyczyć tylko przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a zrealizowanie obiektu powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Decyzja administracyjna - zgodnie z art. 104 k.p.a. - rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez inwestora. Po zrealizowaniu określonej inwestycji, uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualne kolejne zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu. Tym samym również odmowa udzielenia zezwolenia jest bezprzedmiotowa. Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Odnosząc powyższe stwierdzenie do przedmiotu niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że wobec zrealizowania planowanej inwestycji taka sytuacja zaistniała właśnie w niniejszej sprawie a skarga R. Z. tym razem nie może odnieść zamierzonego skutku mimo że organ wojewódzki uznał przymiot strony R. Z. Decyzję o umorzeniu postępowania odnosi się do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego przed określonym organem tj Starostą [...] nie wyklucza to jednak dalszego postępowania ze strony innych organów np. powiatowego inspektora nadzoru budowlanego . Z przytoczonych wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi należało ją oddalić na mocy art. 151 p.p.s.a.