I OSK 1618/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 76/17 o odrzuceniu skargi L. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 6 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę L. M. (dalej także: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej także: organ lub Dyrektor). W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie wyrażająca się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz.U. poz. 1948; dalej: "przepisy wprowadzające KAS"). Na ww. podstawie skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do wydania propozycji służby, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości 40 472,10 zł, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 20 236,05 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Przed wniesieniem skargi skarżący skierował do organu na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. "zażalenie" na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga podlegała odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych. Sąd ten, omawiając art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz zakres właściwości sądów administracyjnych, doszedł do przekonania, że treść art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie i że domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawa ta w art. 165 i następnych w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby. Z przepisów tej ustawy wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej – art. 169 ust. 4, przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustawa pozostawiła organowi możliwość przedstawienia funkcjonariuszom nowych warunków służby, nowych warunków zatrudnienia, jak też nieprzedstawienia warunków służby czy też zatrudnienia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1). W tym zakresie pozostawiono organowi pełną swobodę. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie miał obowiązku przedstawienia propozycji służby. Z bezczynnością organu mamy natomiast do czynienia jedynie w sytuacji, gdy organ wbrew spoczywającemu na nim obowiązku nie podejmuje decyzji, postanowienia czy innej czynności, do których podjęcia zobowiązują go przepisy prawa. Sąd ten podniósł, że możliwość orzekania w sprawie wyłączają również przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawa o KAS). Na podstawie art. 276 ust. 1 tej ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest niewątpliwie decyzja, o której mowa w wymienionych powyżej przepisach. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych, przy czym żadna z opisanych w cytowanym przepisie sytuacji nie miała miejsca. Dodatkowo Sąd ten zwrócił uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w spawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a także na przeważające w jego ocenie dotychczasowe orzecznictwo, w świetle którego skargi w sprawach podobnych do niniejszej sprawy są przez sądy administracyjne odrzucane. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę, zaś na podstawie art. 225 p.p.s.a. zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że sprawa w przedmiocie ze skargi na bezczynność Dyrektora izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, polegająca na niezałatwieniu sprawy w przedmiocie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że powstrzymywanie się przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie od załatwienia sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie jest unikaniem wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby, a tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych, o jakiej mowa w art. 3 § 2 zd. wstępne p.p.s.a.; 3) art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez zaopatrzenie zaskarżonego postanowienia (odrzucającego skargę) w uzasadnienie zawierające konkluzje przemawiające za istnieniem kognicji sądu administracyjnego w badanej sprawie oraz wydaniem wyroku oddalającego skargę; 4) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 lub art. 58 § 1 pkt 1 i art. 57 § 3 p.p.s.a. w części obejmującej obowiązek sądu do rozpoznania (formalnie, lub co do istoty) skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy, polegające na tym, że pomimo sformułowania w skardze z 10 sierpnia 2017 r., obok żądania stwierdzenia bezczynności, żądania stwierdzenia przewlekłości, skarga w tym ostatnim zakresie nie została załatwiona żadnym orzeczeniem; II. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, w postaci art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948), poprzez pominięcie, że regulacje te przewidują prawną formę decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. dla sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, przy czym regulują tak decyzję pozytywną (o przedstawieniu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby; art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających), jak i decyzję negatywną (o odmowie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby; art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy); niewydanie decyzji w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (pozytywnej lub negatywnej) w terminie narzuconym przez art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających (w wypadku decyzji pozytywnej) oraz art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (w wypadku decyzji negatywnej), tzn. do 31 maja 2017 r., stanowi bowiem bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. i w konsekwencji, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających). W świetle powyższego nie można zatem uznać (skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia), że organ pozostaje w bezczynności nie składając takiej propozycji. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy przepisów prawa materialnego. Sąd ten nie dostrzegł jednak tego, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono propozycji służby. Zgodnie z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W tej sytuacji dopuszczalna niewątpliwie jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność i nie miał podstaw Sąd pierwszej instancji do jej odrzucenia, badając zaś skargę, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd ten rozstrzygał w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami sprawy. Sprawa dotyczy zaś sytuacji prawnej, w jakiej znalazł się funkcjonariusz, któremu nie złożono żadnej propozycji (pracy, służby) w szeregach KAS. Analiza przepisów wprowadzających prowadzi do wniosku, że ustawa ta reguluje także sytuację funkcjonariuszy, którym nie zostanie przedłożona do 31 maja 2017 r. stosowna propozycja. Art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie - skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Forma w jakiej realizowane jest zwolnienie ze służby wynika z ustawy o KAS. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji wyklucza przy tym jakąkolwiek arbitralność organu, decyzja jest zaprzeczeniem arbitralności, wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki dokonywania selekcji funkcjonariuszy, określone w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby, organ każdorazowo będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria o jakich mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Z powyższych względów Naczelny Sad Administracyjny uznał za zasadne zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania: art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, a także przepisów praw materialnego: art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej w tej części, w której skarżący kasacyjnie zmierzał do wykazania obowiązku organu polegającego na przedstawieniu mu propozycji służby. Jak wynika z wyżej przedstawionych rozważań, taki obowiązek na organie nie spoczywał. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).