II SAB/Rz 76/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi L. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby - postanawia – I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu L. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi L. M. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażająca się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. ( Dz.U. poz. 1948; dalej: "przepisy wprowadzające KAS" ). Na tej podstawie wniósł o: zobowiązanie organu do wydania propozycji służby, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości 40.472,10 zł, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 20.236,05 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie art 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1948; dalej: "Przepisy wprowadzające ustawę o KAS") przez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy i nieprzedstawienie do dnia złożenia skargi propozycji służby, art. 25 ust. 1 pkt 9 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS poprzez brak prawidłowej realizacji polityki kadrowej. Przed wniesieniem skargi Skarżący skierował do organu na podstawie art 37 § 1 K.p.a. ( powołując się na jego brzmienie sprzed 1 czerwca 2017 r. ) "zażalenia na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnia tym, że bezczynność stanowiąca podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi dotyczyć stosunku administracyjnego, a tego w sprawie nie stwierdzono, wniosek o oddalenie - prawidłowo zastosowanymi przepisami. W pismach procesowych z dnia 7 listopada 2017 r., 30 listopada 2017 r. i 28 lutego 2018 r. skarżący podtrzymując skargę podał orzeczenia sądów, które uwzględniały w identycznych sytuacjach faktycznych i prawnych złożone skargi w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17, jak również rozstrzygnięcia sądów powszechnych o przekazaniu sprawy do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, odrzucające pozwy i stwierdzające niedopuszczalność drogi sądowej, przekazujące sprawę Dyrektorowi Administracji Skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a organem administracji publicznej. To, czy dana sprawa mieści się w kategoriach sprawy sądowoadministracyjnej, jest szczególnie istotne dla skarżącego. Oczywisty jest bowiem fakt, że konstytucyjne prawo do sądu przysługuje każdemu w każdej sprawie, niezależnie od tego, czy jest to sprawa administracyjna, czy też sprawa takiego waloru nieposiadająca. Ustalenie właściwości sądu do rozpoznania skargi będzie miało znaczenie dla sposobu jej rozpatrzenia oraz wywoływać będzie różne konsekwencje dla samej sprawy. Jednocześnie ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy stanowi negatywną przesłankę procesową stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi, gdyż obarczone taką wadą postępowanie, jest nieważne. Ustawa P.p.s.a wskazuje w art. 3§ 1, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Podobnie art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.): sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a także art. 184 Konstytucji: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej". Zatem z punktu widzenia właściwości sądu administracyjnego istotne znaczenia ma ustalenia czy poddana kontroli sądu sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Wymaga ona każdorazowo szczegółowej analizy. Podejmowane od dawna w doktrynie prawa administracyjnego próby zdefiniowania administracji publicznej [por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 7–25, i powoływana tam literatura, oraz J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2014, s. 31–33] przez wskazanie i analizę istotnych cech tej wewnętrznej funkcji państwa, jaką jest zapewnienie spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, oraz funkcji społeczno-kulturalnej i regulacji gospodarki (definicje przedmiotowe administracji) są nieprzydatne i nie nadają się do wykorzystania z punktu widzenia określenia przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do którego sąd administracyjny musi dokonać precyzyjnych ustaleń, ponieważ stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej musi prowadzić do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1). ( Woś Tadeusz Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – wersja elektroniczna). Jako alternatywę oceny dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wskazuje się system organów administracji publicznej, w następnej kolejności podejmowanie – w przypadkach wątpliwych – analizy poszczególnych prawnych form działania administracji publicznej z punktu widzenia dopuszczalności ich kontroli przez sądy administracyjne [por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2004), s. 58–65]. Pogląd ten akceptuje M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 573]. Z kolei według Barbary Adamiak ustawodawca w p.s.a. zrezygnował ze stosowanej dotychczas metody określenia zakresu przedmiotowego właściwości sądów administracyjnych przez określenie (np. w art. 20 ustawy o NSA z 1995 r.) charakteru organu wykonującego administrację publiczną. Skoro p.s.a. nie wprowadza przesłanki charakteru organu, stanowiąc w art. 1, że normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, to – jej zdaniem – należy przyjąć, że określenie zakresu właściwości sądów administracyjnych opiera się "na charakterze spraw, a nie organów działających". ( patrz: "O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym", PiP 2006, z. 11, s. 45). Zgodnie natomiast jako zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany jest element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko, że treść art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie i, że domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu - M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red.J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571 i cyt. tam orzecznictwo), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. 1948). Ustawa ta w art. 165 i n. w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby. Z przepisów tej ustawy wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej – art. 169 ust. 4, przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Ustawa pozostawiła organowi możliwość przedstawienia funkcjonariuszom nowych warunków służby, nowych warunków zatrudnienia jak też nieprzedstawienia warunków służby czy też zatrudnienia ( art 65 ust. 7 w zw. z art 170 ust. 1 pkt 1 ). W tym zakresie pozostawiono organowi pełną swobodę. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie miał obowiązku przedstawienia propozycji służby. Z bezczynnością organu mamy natomiast do czynienia jedynie w sytuacji, gdy organ wbrew spoczywającemu na nim obowiązku nie podejmuje decyzji, postanowienia czy innej czynności, do których podjęcia zobowiązują go przepisy prawa. Możliwość orzekania w sprawie wyłączają również przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest niewątpliwie decyzja, o której mowa w wymienionych powyżej przepisach. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych, przy czym żadna z opisanych w cytowanym przepisie sytuacji nie miała miejsca. Dodatkowo należy zwrócić również uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w spawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Odnośnie zaś do powołanych przez skarżącego rozstrzygnięć sądów, Sąd stwierdza, że w orzecznictwie nie ma jednolitego poglądu odnośnie dopuszczalności skarg w tym przedmiocie. Najliczniejszą jednak grupę stanowią postanowienia o odrzuceniu skarg, w których Sądy przyjęły podzielany przez Sąd w niniejszej sprawie pogląd, że skarga w tym zakresie jest niedopuszczalna (por. np. postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 13.09.2017 r., II SA/Po 765/17, WSA w Gdańsku z dnia 25.09.2017 r., III SA/Gd 792/17 i z dnia 16.10.2017 r., III SA/Gd 819/17, WSA w Łodzi z dnia 22.09.2017 r., III SA/Łd 757/17, WSA we Wrocławiu z dnia 25.09.2017 r., IV SA/Wr 481/17, WSA w Krakowie z dnia 11.09.2017 r., III SA/Kr 947/17, WSA w Rzeszowie z dnia 26.10.2017 r., II SA/Rz 994/17, II SA/Rz 930/17, II SA/Rz 948/17). Taki pogląd reprezentuje również WSA w Rzeszowie m.in. w postanowieniach z dnia 26.10.2017 II SAB/Rz 153/17 i z dnia 31.10.2017 r., II SAB/Rz 149/17,z dnia 18 stycznia 2018 r., II SAB/Rz 120/17, II SAB/Rz 142/17, II SAB/Rz 165/17, z dnia 30 i 31 stycznia 2018 r.: II SAB/Rz 115/17, II SAB/Rz 122/17, II SAB/Rz 141/17, II SAB/Rz 173/17, II SAB/Rz 174/17, II SAB/Rz 178/17, II SAB 145/17). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art 225 P.p.s.a.