II SAB/Rz 165/17

II SAB/Rz 165/17 P O S T A N O W I E N I E Dnia 18 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.H. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę II SAB/Rz 165/17 U Z A S A D N I E N I E W dniu 31 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga R.H. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej", na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.). W ocenie skarżącej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał obowiązek prawny wręczenia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie powołanego wyżej przepisu. Skarżąca podniosła, że służbę w Służbie Celnej rozpoczęła w 1995 r., a do lutego 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu starszego aspiranta. W maju 2017 r. organ nie przedstawił skarżącej propozycji służby, a jedynie propozycję zatrudnienia. Skarżąca podała, że "działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym została zmuszona" do przyjęcia tej propozycji, niemniej w dalszym ciągu kwestionuje jej zasadność i domaga się przedstawienia jej nowych warunków służby. W ocenie skarżącej, nieprzedstawienie jej propozycji służby należy utożsamiać z bezczynnością organu, gdyż złożenie takiej propozycji ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej było na gruncie powoływanych przepisów jedynym słusznym i zarazem możliwym działaniem. Powyższe, w ocenie skarżącej, należy wywodzić z interpretacji art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w świetle których użyte przez ustawodawcę zwroty "odpowiednio" oraz "albo" wskazują na rozróżnienie sytuacji prawnej pracowników oraz funkcjonariuszy i w sposób jednoznaczny przesądzą o obowiązku złożenia tym ostatnim propozycji służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Podał, że skutkiem przyjęcia w dniu propozycji nowych warunków zatrudnienia skarżąca od dnia 1 czerwca 2017 r. zatrudniona jest w korpusie służby cywilnej na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony w Urzędzie Skarbowym w [...], na stanowisku starszy kontroler skarbowy. Wskazał, iż brak jest regulacji prawnych obligujących organ do przedłożenia żądanej przez skarżącą propozycji pełnienia służby, co wyklucza tym samym podstawy żądania podjęcia przez DIAS określonych działań w ramach stosunku administracyjnego. Postępowanie, w którym organ wręcza propozycje służby lub pracy nie ma bowiem charakteru postępowania administracyjnego, lecz jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym. Pisemna propozycja nie ma zaś charakteru decyzji administracyjnej, postanowienia lub aktu bądź czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – dalej: "Ppsa", podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Tym samym, sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga powinna podlegać odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa). Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, obejmujący katalog aktów, względnie czynności lub bezczynności organów administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, został szczegółowo określony obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, związaną z wydaniem aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 Ppsa, (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa, sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Innymi słowy, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa lub w przepisach szczególnych (art. 3 § 3 Ppsa). Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające (...) Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brak przedstawienia takiej pisemnej propozycji powoduje zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) wygaśnięcie z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunku pracy lub stosunku służbowego. Takie wygaśnięcie powoduje również złożenie przez pracownika albo funkcjonariusza oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pkt 2). Zdaniem Sądu, postępowanie, w którym organ administracji skarbowej przedstawia – na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające (...) – pracownikom lub funkcjonariuszom pisemną propozycje określającą nowe warunki służby lub zatrudnienia, nie jest postępowaniem administracyjnym. Stąd też, zarówno propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, jak i nowe warunki służby, nie jest decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa), postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa). Propozycje przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 ww. ustawy, nie są bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne. Propozycja ustalająca nowe warunki służby nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Aby bowiem możliwe było zakwalifikowanie wskazanego przez skarżącego przedmiotu zaskarżenia do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r. II SA 1367/97, postanowienia NSA: z dnia 15 grudnia 2010 r. II GSK 8/10 i z dnia 16 grudnia 2013 r. II FSK 2968/13). Ponadto, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniach z dnia 26 października 2017 r. II SA/Rz 930/17, II SA/Rz 994/17 i II SA/Rz 948/17 (dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są zresztą w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno-kształtujących skutków. Z powyższych względów nie sposób uznać, że w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na bezczynność organu administracji skarbowej, polegająca na nieprzedstawieniu stronie skarżącej propozycji nowych warunków służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, mieści się w kategorii skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 Ppsa. Propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby – jak już wyżej wskazano – nie stanowi, któregokolwiek z aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 Ppsa. Nie jest również aktem lub czynnością, podjętą w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wskazać przy tym należy, że właściwość rzeczowa sądów administracyjnych nie zamyka się jedynie w katalogu zawartym w art. 3 § 2 Ppsa, gdyż zgodnie z art. 3 § 3 Ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przypadku propozycji pełnienia służby składanej funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające (...), przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego tego rodzaju formy aktywności organu, jest przepis art. 169 ust. 7 ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 169 ust. 4, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, zaś w myśl art. 169 ust. 7, od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że kontroli sądu administracyjnego podlegają jedynie decyzje – co istotne, nie będące decyzjami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, gdyż nie zostały one wydane w postępowaniu administracyjnym – ustalające nowe warunki pełnienia służby. Dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność organu polegająca na braku przedstawienia propozycji służby, istotna jest też zdaniem Sądu treść art. 5 pkt 2) Ppsa. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanych już postanowieniach z dnia 26 października 2017 r. II SAB/Rz 153/17 i II SA/Rz 994/17 (dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że powyższa ustawowa negatywna przesłanka właściwości sądów administracyjnych ma znaczenie nie tylko regulacyjne, lecz także interpretacyjne. We wskazanych orzeczeniach słusznie i przekonywująco wskazano, że w rozważanym zakresie chodzi przede wszystkim o wszelkie akty lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od powyższej zasady. Zarówno czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, jak i brak podjęcia tego rodzaju czynności (bezczynność) należy zatem oceniać jako czynności (lub bezczynność) w ramach stosunku zależności służbowej funkcjonariusza względem przełożonego. W związku z powyższym, wobec stwierdzenia, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, orzekł, jak w sentencji postanowienia.