II SA/Wa 187/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Grochowska – Jung (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego – oddala skargę w całości – Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 kpa oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1170), utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Komendanta [...] Policji odmawiającego uchylenia w trybie art. 155 kpa własnej decyzji nr [...] z dnia [...] października 1999 r. o przydziale S. S. lokalu mieszkalnego nr [...] przy Al. [...] w W.. W sprawie ustalono stan faktyczny. Lokal mieszkalny nr [...] przy Al. [...] w W. został przydzielony decyzją Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] października 1999 r. S. S. do wspólnego zamieszkiwania wraz z żoną K. i córką D.. W dniu [...] października 2003 r. wyrokiem Sądu Okręgowego w W. nastąpiło rozwiązanie związku małżeńskiego pomiędzy K. S. a S. S.. Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. S. S. wystąpił do Komendanta [...] Policji o uchylenie ww. decyzji o przydziale przedmiotowego lokalu, informując jednocześnie, że zamierza wyprowadzić się z mieszkania i nie chce ponosić kosztów związanych z jego utrzymaniem. W związku z tym Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił w trybie art. 155 kpa decyzję o przydziale powyższego lokalu. Następnie Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., na wniosek K. S., stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., wskazując, że postępowanie zakończone wydaniem przedmiotowej decyzji nie było prowadzone przy udziale wszystkich stron tj.: bez K. i D. S., zatem orzeczenie to dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant [...] Policji, po uprzednim powiadomieniu wszystkich stron o toczonym się postępowaniu decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił uchylenia decyzji nr [...] o przydziale lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zarówno pełnomocnik K. S. jak i D. S. nie złożyli stosownych oświadczeń wyrażających zgodę na uchylenie ww. decyzji o przydziale lokalu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik K. S., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Komendant Główny Policji w decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji stwierdził, że celem niniejszego postępowania było ustalenie, czy istnieje uzasadnienie do uchylenia w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Natomiast podstawową przesłanką do zastosowania powyższego trybu jest zgoda stron, a jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Przy czym organ zaznaczył, że zgoda ta nie może być ani dorozumiana, ani domniemana, a tylko i wyłącznie udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie zgodę na uchylenie w trybie art. 155 kpa przedmiotowej udzielił wyłącznie S. S. we wniosku z dnia [...] maja 2011 r. (karta nr 80 akt sprawy). Dlatego też w ocenie Komendanta, organ I instancji słusznie rozstrzygnął wniosek jednej ze stron prowadzonego postępowania, uznając że brak jest podstaw do zastosowania wskazanego przepisu kpa i uchylenia ostatecznej decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. S., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi przekroczenie zakresu działania tzw. "legalności" aktów prawnych, polegającego na tym, iż Komendant Główny Policji wbrew Konstytucji oraz ustawie o Policji przyjął, iż podstawą decyzji może być akt w postaci "zarządzenia" Ministra MSW. Wyjaśniła, że ma to takie znaczenie, iż skarżony organ samowolnie rozszerzył katalog źródeł prawa, powszechnie obowiązującego. Z tego powodu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu braku podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej istotą sprawy jest to, że " jeżeli mieszkanie jest własnością gminy to policja nie ma nic do tego, a decyzje mieszkaniowe Komendanta są ważne i potrzebne pod warunkiem, że dotyczą kwater, albo mieszkań, których właścicielem jest Skarb Państwa reprezentowany przez Komendanta. Wyjaśniła też, że stwierdzenie nieważności decyzji będzie miało taki skutek, iż zarówno Sąd Rejonowy, jak i Komendant Główny Policji uwierzą, że umowa najmu zawarta w czasie trwania małżeństwa "policyjnego" trwa nadal, także po rozwiązaniu tego małżeństwa. Ponieważ w jej ocenie umowa, która ma charakter umowy współnajmu, podpisana tylko przez męża policjanta, z chwilą opuszczenia mieszkania kwaterunkowego (nie kwatery policyjnej) przekształca się w umowę najmu, jaka łączy byłą żonę policjanta z Gminą. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga K. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z powyższego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka "zgody strony" z cytowanego art. 155 kpa nie odnosi się wyłącznie do takich decyzji, w których jedna strona nabyła prawo. W przypadku, gdy decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana tej decyzji w powyższym trybie wymaga zgody osób (podmiotów), które były stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i to bez względu na okoliczność, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Zgoda stron udzielona musi być wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej (por. Wyrok WSA w Opolu z dnia 4 lipca 2013 r. II SA/Op 227/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że nie wszystkie z wyżej wymienionych przesłanek ziściły się. Organ słusznie zauważył, że zgodę na zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] października 1999 r. o przydziale S. S. lokalu mieszkalnego nr [...] przy Al. [...] w W. wyraził jedynie S. S.. Zgody takiej nie wyraziły natomiast ani K. S. ani D. S.. Stąd też prawidłowe było stanowisko organu, w którym uznał, że brak jest możliwości uchylenia decyzji z uwagi na fakt, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki o których mowa w art. 155 kpa. Przechodząc natomiast do zarzutów skargi koncentrujących się głównie na nieważności (w ocenie strony skarżącej) decyzji nr [...] z dnia [...] października 1999 r. o przydziale S. S. lokalu mieszkalnego, należy wskazać, że twierdzenia te nie mogą być rozpoznane w niniejszym postepowaniu. Skarżąca nie neguje bowiem wydanej i zaskarżonej decyzji, ale decyzję ostateczną, w stosunku do której toczyło się postępowanie z art. 155 kpa. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może natomiast polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, LEX nr 27431, Wróbel A. "Komentarz aktualizowany do art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego" [w:] Jaśkowska M., Wróbel A. "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071)", publ. LEX nr 475831). Dlatego też zarzuty skargi skierowane przeciwko decyzji nr [...] z dnia [...] października 1999 r. o przydziale lokalu mieszkalnego mogłyby być rozpoznane jedynie w postępowaniu dotyczącym bezpośrednio tej decyzji administracyjnej. Skoro w ocenie strony skarżącej decyzja ta obarczona jest wadą nieważności, to winna ona przedsięwziąć odpowiednie kroki prawne, tj. zwrócić się właściwego organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Konkludując, zarówno Komendant [...] Policji, jak i Komendant Główny Policji dokonały wyczerpujących ustaleń i prawidłowo oceniły zaistniały stan faktyczny, czemu dały wyraz w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Dlatego też skarga K. S. jako bezzasadna podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.