II SA/Op 227/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie WSA Teresa Cisyk WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2012 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2012 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., wskutek wniosku H. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 6 lutego 2012 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Chrząstowice, nr [...], z dnia 25 maja 2010 r. zmieniającej decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Chrząstowice nr [...] z 27 sierpnia 2009 r. o ustaleniu na rzecz H. N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych, na terenie położonym w miejscowości [...], oznaczonym na mapie ewidencji gruntów jako działka nr A, arkusz mapy [...], obręb [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło utrzymać w mocy decyzję własną z dnia 6 lutego 2012 r. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59, art. 60 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 i 107 K.p.a., Zastępca Wójta Gminy Chrząstowice ustalił na rzecz H. N., warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ta stała się ostateczna. Zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2010 r., na podstawie art. 61 K.p.a., Zastępca Wójta Gminy Chrząstowice, zawiadomił strony o wszczęciu "na prośbę z dnia 2 kwietnia 2012 r. złożoną przez H. N." postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia 27 sierpnia 2009 r. Z kolei, zawiadomieniem z dnia 22 kwietnia 2012 r., organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek H. N. o zmianę decyzji z dnia 27 sierpnia 2009 r., informując jednocześnie, że strony mogą zapoznać się z całością materiału dowodowego w Urzędzie Gminy Chrząstowice. Następnie, Wójt Gminy Chrząstowice decyzją z dnia 25 maja 2010 r., nr [...], zmienił swoją decyzję z 28 sierpnia 20909 r. - w zakresie geometrii dachu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wójt Gminy Chrząstowice podał, że za zmianą decyzji z dnia 27 sierpnia 2009 r. przemawia słuszny interes strony, ponieważ w granicach analizowanego obszaru w [...] znajdują się budynki o podstawowej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z dachami dwuspadowymi, o zróżnicowanym nachyleniu połaci dachowych pod kątem około 10-45º, nie ma natomiast w sąsiedztwie terenu, na którym ma być realizowana inwestycja budynków o podstawowej funkcji zabudowy z dachem jednospadowym. Dlatego też uznał, że nie ma przeciwwskazań co do budowy budynku o "funkcji zabudowy techniczno-usługowej", będącej przedmiotem postępowania zgodnie z żądaniem strony wyłącznie w kwestii kąta nachylenia dachu. Na zakończenie Wójt Gminy Chrząstowice dodał, że zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a., pisemnie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania o zmianie decyzji oraz stwierdził, że strony nie wniosły zastrzeżeń do proponowanych zmian warunków zabudowy. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji wskazał art. 155 K.p.a. i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, pismem z dnia 11 stycznia 2012 r., zawiadomiło strony, które po otrzymaniu tego zawiadomienia nie zgłosiły żadnych uwag ani wniosków dowodowych. Decyzją z dnia 6 lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Chrząstowice nr [...], z dnia 25 maja 2010 r., zmieniającej decyzję, wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Chrząstowice z dnia 27 sierpnia 2009 r. o ustaleniu na rzecz H. N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych, na terenie położonym w miejscowości [...], oznaczonym na mapie ewidencji gruntów jako działka nr A, arkusz mapy [...], obręb [...]. W uzasadnieni decyzji Kolegium przywołało treść przepisów art. 156 § 1-7 K.p.a., 157 § 1 i § K.p.a. oraz art. 158 K.p.a., a także przywołany w podstawie kwestionowanej decyzji art. 155 K.p.a., następnie wskazało, że istnienie wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. powoduje, że z mocy prawa powstaje ułomny stosunek prawa albo się on w ogóle nie nawiązuje. Wady te tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Zdaniem zespołu orzekającego – Kolegium po raz pierwszy rozpoznając sprawę, w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a., decyzję ostateczną może wzruszyć tylko wówczas, gdy zostaną spełnione jednocześnie następujące warunki: – na uchylenie lub zmianę decyzji strona wyraziła zgodę, – przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji, – za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Kolegium wskazało, że podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła z niej prawo. Powołując się na orzecznictwo sądowe zaznaczyło, że przez zgodę strony, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej należy rozumieć nie tylko zgodę strony inicjującej postępowanie w tej sprawie, ale także zgodę wszystkich osób, będących stronami postępowania, w którym zapadła decyzja podlegająca zmianie. Zgoda strony, a jeżeli w sprawie jest więcej stron - zgoda wszystkich stron - nie może być ani dorozumiana, ani domniemana, lecz musi być udzielona wprost i jednoznaczna przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. Decyzja, uchylająca lub zmieniająca decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, wydana bez uzyskania zgody stron, narusza w sposób rażący art. 155 K.p.a. Kolegium uznało, że taka sytuacja wystąpiła w odniesieniu do badanej decyzji, gdyż zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 27 sierpnia 2009 r. nastąpiła w sprawie z inicjatywy inwestora, a więc za jego zgodą, jednak bez zgody pozostałych stron postępowania, zwracając uwagę, że w aktach sprawy brakowało również dowodów, że organ o taką zgodę do nich występował. Ziszczenie się przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określonej w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy Chrząstowice z dnia 25 maja 2010 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lutego 2012 r. H. N. zwrócił się o uchylenie w całości decyzji Kolegium i wydanie w tym zakresie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, zarzucając, że decyzja Kolegium z dnia 6 lutego 2012 r. została wdana z naruszeniem art. 155 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. , przez błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji "winna być poprzedzona uzyskaniem zgody wszystkich stron postępowania, a nie stosownie do treści art. 155 K.p.a. wyłącznie tych stron, które nabyło prawo z decyzji". Na poparcie swojego stanowiska przywołał argumentację zawartą w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 2010, pod red. dr Roberta Kędziory, Legalis. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia 6 lutego 2012 r. W uzasadnienie organ zaakcentował, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zalicza się do systemu nadzwyczajnych trybów weryfikacji indywidualnych aktów administracyjnych. Istnienie zaś wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. sprawia, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Stwierdzając nieważność decyzji organ autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Organ przypomniał, że podstawę prawną decyzji Wójta Gminy Chrząstowice z dnia 25 maja 2010 r. stanowił przepis art. 155 K.p.a. Organ, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił, że podstawową przesłankę dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej stanowi zgoda strony, zaś jej brak prowadzi do rażącego naruszenia prawa, przy czym przez zgodę strony "rozumieć trzeba nie tylko zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób będących stronami postępowaniu, w którym zapadła decyzja podlegająca zmianie". Organ podkreślił, że nie dotyczy to przy tym tylko tych stron, które w trybie zwykłym brały udział w postępowaniu, ale także i takie podmioty, które mają przymiot strony, w czasie gdy zaistnieje kwestia, czy możliwe jest zastosowanie art. 155 K.p.a. Mogą to być następcy prawni podmiotów, które brały udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym i które zostało zakończone dotychczasową decyzją, ale i takie podmioty, które zostały pominięte w tamtym postępowaniu bez ich winy, pomimo iż służy im przymiot strony. W nawiązaniu do tej tezy organ zacytował: "Kodeks postępowania administracyjnego pod redakcją Alicji Plucińskiej-Filipowicz, Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex/el., 2011",: "jeżeli postępowanie w sprawie z art. 155 K.p.a toczy się na wniosek strony przy wielości stron, rolą wnioskodawcy a nie organu rozpatrującego wniosek, jest zadbanie o uzyskanie zgody pozostałych stron. Skoro to wnioskodawca ma interes w pozytywnym załatwieniu jego wniosku." Przechodząc do oceny decyzji SKO z 6 lutego 2012 r., Kolegium na wstępie wskazało, że bezspornie H. N. wystąpił do właściwego organu (Wójta Gminy Chrząstowice) z wnioskiem o dokonanie zmian w decyzji z 27 sierpnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Bezspornym jest, że inwestor zwracał się o dopuszczenie wykonania połaci dachu o innym kącie nachylenia oraz o możliwość, zamiast dachu dwuspadowego – dachu jednospadowego. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji po otrzymaniu wniosku wykonał dwie czynności – zawiadomił ustalone w 2009 r. strony postępowania o wszczęciu na wniosek H. N. postępowania w sprawie zmiany decyzji z 27.08.2009 r. oraz zawiadomił te same osoby o zakończeniu postępowania. Powyższe czynności, wedle oceny Kolegium, Wójt prowadził w ramach postępowania o zmianę ostatecznej decyzji, przewidzianego w art. 155 K.p.a. Jednocześnie Wójt Gminy nie poczynił kroków by zgodę pozostałych stron postępowania na zmianę decyzji pozyskać, a skupił się jedynie na tym, że strony nie wniosły żadnych zastrzeżeń. Co oznacza w ocenie Kolegium, że nie mógł wydać decyzji z dnia 25 maja 2010 r., to zaś oznacza, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył H. N., wnosząc o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zarzucił organowi naruszenie art. 155 K.p.a., poprzez uznanie, iż zgodę na zmianę decyzji ostatecznej powinny wyrazić wszystkie osoby będące stronami postępowania, podczas gdy z przepisu tego wynika, iż zgoda na zmianę decyzji ostatecznej wymagana jest jedynie od stron, które na podstawie decyzji ostatecznej nabyły prawa. Decyzja zmieniająca przyznawała prawa jedynie skarżącemu. Ponadto skarżący powtórzył zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a., poprzez uznanie, że podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo. Wywodził, że wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody. Zgoda strony na zmianę decyzji ostatecznej (art. 155 K.p.a.) dotyczy wypowiedzenia się w sprawie weryfikacji uprawnień otrzymanych decyzją ostateczną, a tym samym zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia, więc powinna być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach materialnych. Podniósł, że w związku z tym, że na mocy decyzji ostatecznej Wójta Gminy Chrząstowice nr [...] z dnia 27.08.2009 r. H.N. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych na terenie położonym w miejscowości [...] na działce nr A, to tylko jego zgoda jest niezbędna do zmiany przedmiotowej decyzji. Podkreślił, że pozostałe strony, które nie nabyły praw na podstawie kwestionowanej decyzji, zostały zgodnie z przepisami prawa poinformowane o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany weryfikowanej decyzji oraz jej treści. Skarżący uznał, że tym samym nastąpiło naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż nie jest dopuszczalne podciąganie wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. Powołując się na wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, jak i w doktrynie prawa administracyjnego, wskazał na czym polega rażące naruszenie prawa jako naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Dodał, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest nie tylko wyraźne wykazanie, jaki konkretnie przepis został naruszony, ale również dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Decyzje stwierdzające nieważność decyzji wydane w tej sprawie takiej oceny nie zawierały. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie "z rażącym naruszeniem prawa przez Wójta Gminy Chrząstowice do czynienia nie mamy." Skarżący jeszcze raz wskazał na przepis art. 155 K.p.a., który w jego ocenie nie stanowi, w jaki sposób zgoda na zmianę decyzji musi być udzielona. Przyjmując nawet interpretację Kolegium o zgodzie wyraźnej, przy zastosowaniu art. 155 K.p.a., uznać należałoby co najwyżej za niekwalifikowaną wadę decyzji, skoro Wójt Gminy Chrząstowice zawiadomił strony o wniosku skarżącego i ponownie podkreślił, że pismo to pozostało bez odzewu. Na zakończenie skarżący argumentował, że nie można w ramach procedowania w trybie nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji pominąć istotnej okoliczności, iż wzruszenie w takim trybie decyzji narusza zasadę jej trwałości, określoną w art. 16 K.p.a., zatem rażące naruszenie prawa musi być na tyle drastyczne, aby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej takim naruszeniem, stanowiło mniejszą wartość niż zasada trwałości decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał żądania skargi. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi, zauważając, że Gmina Chrząstowice posiadała tereny inwestycyjne i nie było potrzeby "lokowania" hali produkcyjnej na terenie zabudowy mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej w dalszej części P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skarga nie może być uwzględniona. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2012 r. r., nr [...], którą Kolegium postanowiło utrzymać w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia 6 lutego 2012 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chrząstowice, wydanej w trybie art. 155 K.p.a. Wspomnieć trzeba, że ta decyzja zmieniająca, a zatem wydana na zasadzie art. 155 K.p.a., dotyczyła decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Chrząstowice nr [...], z dnia 27 sierpnia 2009 r., o ustaleniu na rzecz H. N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych, na terenie położonym w miejscowości [...], oznaczonym na mapie ewidencji gruntów jako działka nr A, arkusz mapy [...], obręb [...]. W pierwszej kolejności odnotować przyjdzie, że w niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi okoliczność wskazywana przez organ do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Stąd rozważania w tej materii należało rozpocząć od wskazania, że zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane w trybie nadzwyczajnym weryfikacji decyzji - stwierdzenia nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten nakazuje organowi administracji publicznej stwierdzić nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym organ administracji, stwierdzając nieważność decyzji, nie może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności, bowiem niezbędne jest wykazanie, na czym w danej indywidualnej sprawie polega wada decyzji weryfikowanej. Z kolei, mając na uwadze także ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., organ nadzoru stwierdzający nieważność konkretnej decyzji musi wykazać, że decyzja ta, w przypadku orzeczenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, narusza istotne dla rozstrzygnięcia przepisy prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie rozstrzygniecie weryfikowanej decyzji zostało oparte o przepis art. 155 K.p.a., zatem organ zobowiązany był wykazać, że decyzja ta w sposób oczywisty, jednoznaczny i wyraźny rażąco narusza przepis stanowiący podstawę do kwestionowanego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa takiej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (por. wyrok NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Ponadto zaakcentować także można, że organy administracji publicznej, na każdym etapie postępowania administracyjnego i w każdym trybie postępowania, powinny działać zgodnie z prawem, a skutkiem ich działań winien być stan odpowiadający prawu (art. 6 i 7 K.p.a.). W świetle poczynionych uwag, istotą w rozpoznawanej sprawie jest to, czy decyzja Wójta Gminy Chrząstowice z dnia 25 maja 2010 r. - w sprawie zmiany decyzji ustalającej na rzecz H. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, biurowym oraz socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych w miejscowości [...] na działce A - została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, jak stwierdził organ w zaskarżonych decyzjach. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy należy do tych decyzji, co do których stosuje się przepis art. 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2003 r., IV SA 1855/02 - LEX nr 339407; wyrok NSA z 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05 - LEX nr 337475). Ta okoliczność nie jest również kwestionowana przez strony tego postępowania. Ponadto dodać należy, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) nie przewidują zakazu wzruszania decyzji ostatecznych w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym, rozważania w przedmiotowej sprawie sprowadzają się do przepisu prawa - art. 155 K.p.a. - stwarzającego dla organu orzekającego podstawę do dokonania rozstrzygnięcia zmieniającego decyzję o warunkach zabudowy. Przepis art. 155 K.p.a. stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Do przywołanego przepisu stosuje się odpowiednio art. 154 § 2 K.p.a., przy czym podkreślić należy, że cytowany przepis art. 155 K.p.a. normuje instytucję zmiany lub uchylenia, ale wyłącznie decyzji ostatecznych. Wszczęcie zaś postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, w trybie omawianego przepisu, może nastąpić na wniosek strony lub z urzędu (art. 61 K.p.a.). Ponadto decyzja, o której mowa w art. 155 K.p.a., może być zmieniona lub uchylona w każdym czasie, a zatem nie stosuje się w tym nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym decyzji ostatecznej ograniczeń czasowych. Stąd wszczęte postępowanie administracyjne w trybie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych tym przepisem, a zatem reguły zachowania się organu w tej nowej sprawie, wyznacza omawiany przepis. Dlatego też, możliwość uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 K.p.a. uzależniona jest od zgody strony oraz uznania przez organ rozstrzygający sprawę w tym trybie, że za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka "zgody strony" z art. 155 K.p.a. nie odnosi się wyłącznie do takich decyzji, w których jedna strona nabyła prawo. W przypadku bowiem, gdy decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wymaga zgody osób (podmiotów), które były stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i to bez względu na okoliczność, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Wobec odmiennego poglądu wyrażonego przez skarżącego w tej materii, należy podkreślić, iż o ile w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, to nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. W takiej sytuacji wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania, gdyż przepis art. 155 K.p.a. nie ustanawia warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. W świetle powyższego przyjdzie stwierdzić, iż postępowanie w trybie omawianego przepisu prowadzi się z udziałem tych samych stron postępowania podstawowego (zwykłego), w którym zapadła decyzja ostateczna (zob. wyrok NSA z 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05 - LEX nr 337475; wyrok NSA z 11 lipca 2005 r., I SA/Wa 897/04 – LEX nr 190638; wyrok NSA z 11 grudnia 2003 r., IV SA 1855/02 - LEX nr 339407). W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko organu, że przy zmianie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie jest wymagana zgoda tylko od strony, która nabyła prawa, stąd chybione są zarzuty skargi w tej materii. Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżący był inicjatorem zarówno postępowania pierwotnego, jak i w trybie art. 155 K.p.a. Przy czym, w tym pierwotnym, ustalającym dla skarżącego warunki zabudowy działki nr A postępowaniu organ ustalił, że przymiot strony przysługiwał właścicielom sąsiednich działek. Już tylko ta okoliczność wskazuje, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia dla skarżącego warunków zabudowy, skarżący nie był jedyną osobą, której przysługiwał przymiot strony. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że tezę co do tożsamości stron w postępowaniu zwykłym i w trybie nadzwyczajnym odnosić można jedynie do stron w rozumieniu materialnoprawnym. Zatem, jedynym wyznacznikiem dla ustalenia stron postępowania w trybie nadzwyczajnym nie może być krąg stron ustalony w postępowaniu zwykłym, jeżeli nie odzwierciedla on regulacji prawa materialnego. Zgodzić się też należy, że choć ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego/warunków zabudowy, to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd co do kręgu stron ww. postępowań, zgodnie z dyspozycją art.28 K.p.a. ( tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 987/11, - orzeczenie zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://.gov.nsa.pl). Zatem, stronami tymi są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest (realizowana) inwestycja. Mają oni bowiem interes prawny, by uczestniczyć jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z 08.03.2005 r., sygn.. akt OSK 682/04, Lex nr 176144). W orzecznictwie powszechny jest też pogląd, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego / warunkach zabudowy jest decyzją, na mocy której strony nabyły prawo (zob. m. in. wyrok WSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10, Lex nr 759090 oraz wyrok WSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 208/10; Lex nr 577109). Uwzględniając powyższe poglądy, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło, że stroną postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie zmiany decyzji byli także wszyscy uczestnicy postępowania, wymienieni w zaskarżonej decyzji. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie, przy wydaniu decyzji w trybie art. 155 K.p.a. brak było wymaganej tym przepisem zgody stron na zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z treści zaskarżonej decyzji i lektury akt wynika, że w rozpoznawanej sprawie brak jest zgody stron na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Decyzja zatem wydana z naruszeniem wymogu ustawowego - zgody stron – stanowi rażące naruszenie reguł zachowania się przez organ przy zmianie decyzji. Zgodne jest orzecznictwo w tej kwestii, bowiem przyjmuje, że brak zgody jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji (zob. wyrok WSA z 19 października 2005 r., II SA/Gd 574/04 - LEX nr 235281; wyrok NSA z 5 stycznia 2000 r., I SA 1826/98 - LEX nr 57178)NSA). Zgoda stron, o której mowa w omawianym przepisie, stanowiąca podstawową przesłankę zastosowania art. 155 K.p.a., udzielona musi być wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. Stąd – jak podkreślał organ w zaskarżonych decyzjach – gdy brak jest zgody strony, to ta okoliczność stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Organ stwierdzając nieważność zmienionej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wskazał na obligujące uregulowanie zawarte w art. 156 K.p.a., zmierzające do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie, w trybie nadzwyczajnym. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie, organ rozpatrzył sprawę w granicach określonych przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazał na okoliczność rażącego naruszenia prawa procesowego, poprzez opisanie przesłanek i ustawowych wymogów przy zmianie decyzji oraz dokonał ich oceny. Zasadnie więc organ stwierdził nieważność decyzji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a. – z opisanych wyżej przyczyn – gdyż zastosowanie trybu zmiany decyzji przewidzianego tym przepisem możliwe jest jedynie w przypadku prowadzenia postępowania w stosunku do tych samych stron i po uzyskaniu ich wyraźnej zgody na zmianę, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Odnotować także można, że przesłanka istnienia bądź nie "słusznego interesu strony" nie może eliminować pozostałych przesłanek niezbędnych do wydania decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W świetle przedstawionych powyżej wywodów, należało stwierdzić, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., został prawidłowo przez organy orzekające w sprawie zastosowany, zaś zarzuty skargi Sąd uznał za chybione. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.