II OSK 987/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Bożena Popowska /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1721/10 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. akt: IV SA/Wa 1721/10 oddalił skargę J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. W uzasadnieniu wyroku podano, iż Burmistrz Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków EP-6 Poliplast w celu odprowadzania ścieków z budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] położonej we wsi [...] przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 11 maja 2009 r. J.B. wystąpił o zmianę w/w decyzji poprzez wykreślenie z pkt 2 a decyzji zakazu stosowania oczyszczalni z rozsączkowaniem, pozostawiając pozostałe zapisy bez zmian. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki zmienił własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., powołując m. in. art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a. ), choć nie poprzez wprowadzenie treści wnioskowanych przez Stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. w Warszawie uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że nie spełniono przesłanek z art. 155 k.p.a., bowiem wnioskodawca nie wyraża zgody na zmianę decyzji w taki sposób, w jaki to zostało przedstawione w decyzji Nr [...]. Mając powyższe na uwadze, Burmistrz Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] i odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu wskazał, że na zmianę decyzji nie wyraziła zgody jedna ze stron postępowania – W.K.. Nadto, zmiana decyzji spowoduje możliwość odprowadzania do gleby i wód gruntowych ścieków surowych, co w konsekwencji doprowadzi do ich skażenia. W odwołaniu J.B. wskazał, że w treści skarżonej decyzji nie można znaleźć merytorycznych i prawnych dowodów przemawiających za zakazem stosowania oczyszczalni z rozsączkowaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że pozytywnymi przesłankami zmiany decyzji w myśl art. 155 k.p.a. są: zgoda stron, zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym lub słusznym interesem strony oraz brak zakazu wzruszenia ostatecznej decyzji zwartego w przepisach odrębnych. W myśl utrwalonego orzecznictwa, przez zgodę stron należy rozumieć zgodę wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a jej brak prowadzi do rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie stronami postępowania są: wnioskodawca (J.B.) oraz jego małżonka (Z.B.) - właściciele działki nr ew. [...], a także właściciele nieruchomości sąsiednich – C.S., K.Z., W.K.. Osoby te zostały poinformowane przez organ I instancji o toczącym się postępowaniu i o możliwości zajęcia stanowiska w kwestii zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W.K. pismem z dnia 14 sierpnia 2009 r. poinformowała, że nie wyraża zgody na zmianę decyzji. Wobec powyższego, jak słusznie stwierdził Burmistrz, brak zgody strony uniemożliwia zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i powoduje obowiązek odmowy uchylenia tej decyzji. Nadto Kolegium podkreśliło, iż w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane wyłącznie decyzje niewadliwe. Zdaniem Kolegium, decyzja z 2007 r. została wydana z naruszeniem art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u.p.z.p.), gdyż błędnie przyjęto, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków jest inwestycją celu publicznego. Realizacja inwestycji na własny użytek lub dla ściśle określonych podmiotów, z prawnego punktu widzenia jest bowiem przedsięwzięciem należącym do kategorii inwestycji niepublicznych. Zatem, budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, realizująca wyłącznie interes prywatny właściciela działki, nie może być uznana za inwestycję celu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.B. wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości. Zaskarżonym decyzjom zarzucono: • naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że na zmianę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki z 2007 r. winni wyrazić zgodę właściciele nieruchomości sąsiednich w sytuacji, gdy nie byli oni stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 6 lutego 2007 r.; kwestia kręgu osób uprawnionych do występowania w sprawie zmiany decyzji z 2007 r. była przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2009 r., w której wyraźnie zaznaczono, że niezrozumiały jest fakt umieszczenia przez organ pierwszej instancji w decyzji Nr [...] innych stron aniżeli w decyzji Nr [...], zważywszy, że decyzją Nr [...] dokonywano zmian decyzji Nr [...]; • naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne i niewszechstronne rozważenie w przedmiotowym postępowaniu materiału dowodowego, skutkujące tym, że organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie rozważyły, czy wystarczające jest zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a. zamiast dokonania bądź odmowy dokonania zmiany decyzji; • naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy, w sytuacji stwierdzenia wydania tejże z naruszeniem art. 50 ust. 1 u.p.z.p.; przy wydawaniu decyzji organ pierwszej instancji oparł się na poprzednich uzgodnieniach dotyczących inwestycji celu publicznego dokonanych w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji [...], która również została wydana z naruszeniem przepisów u.p.z.p.; • naruszenie art. 138 kpa w zw. z art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 upzp w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji przez Kolegium, w sytuacji wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w oparciu o podstawę prawną dotyczącą wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a więc nie mającą zastosowania do przedmiotowej sytuacji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowany zapis decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. rodzi wątpliwości interpretacyjne i uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie przydomowej oczyszczalni, ponieważ decyzja z jednej strony zezwala na odprowadzanie oczyszczonych ścieków na zewnątrz, a z drugiej strony zakazuje stosowania rozsączkowania, który może być rozumiany jako zakaz odprowadzania oczyszczonych ścieków na zewnątrz, bądź zakaz stosowania drenażu rozsądzającego. Wobec powyższego, organ mógł dokonać wykładni swojego orzeczenia w myśl art. 113 § 2 k.p.a. (na co zwracał uwagę Skarżący w odwołaniu od decyzji Nr [...]). Dalej wskazano, że stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 2007 r. był wyłącznie J.B., nie były stronami zaś właściciele nieruchomości sąsiednich – C.S., K.Z., W.K. Zauważono, że Starosta Warszawski Zachodni w potwierdzeniu przyjęcia zgłoszenia o planowanym przystąpieniu do wykonania robót nie wymagających pozwolenia na budowę dnia [...] czerwca 2007 r. rozszerzył krąg osób na pozostałych współwłaścicieli działki ew. nr 155 C.S. - siostrę Skarżącego, Z.B. - matkę Skarżącego), nie rozszerzył natomiast na właścicieli nieruchomości sąsiednich. Dlatego, począwszy od 28 maja 2009 r. procedowanie w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem właściciele nieruchomości sąsiednich nie byli stroną pierwotnej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego złożył do akt odpisy zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki z dnia 25 lutego 2010 r. oraz z dnia 26 lutego 2010 r. w sprawie rozpoznania uwag do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ożarów Mazowiecki na dowód, że w miejscowości [...] dopuszcza się lokalizowanie indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków z rozsączkowaniem. Popierając skargę wskazał, że zbędne było przywołanie przepisów u.p.z.p. jako podstawy rozstrzygnięcia, skoro organ orzekał na podstawie art. 155 k.p.a. W sprawach o zmianę decyzji stronami są wyłącznie te podmioty, które zostały wymienione w rozdzielniku decyzji zmienianej (tezę poparto orzeczeniami sądów administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując powyższą skargę uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy orzekał w trybie przepisów dotyczących zmiany decyzji administracyjnej. Zatem, dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli orzeczeń wydanych w trybach nadzwyczajnych. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jedną z koniecznych przesłanek warunkujących dopuszczalność zmiany decyzji jest zgoda strony, którą należy rozumieć nie wyłącznie jako zgodę strony inicjującej postępowanie w sprawie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzja, podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. W art. 155 k.p.a. mowa jest o decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo. Oczywistym przy czym jest, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy czy też decyzja o lokalizacji celu publicznego są decyzjami, na mocy których strony nabyły prawo. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (czy decyzją o warunkach zabudowy) nie tylko inwestor lecz i sąsiedzi nabyli określone prawo. Wobec tego brak zgody wszystkich stron postępowania stanowiłby oczywiste naruszenia prawa. Krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, prowadzonym na podstawie przepisów u.p.z.p. jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. (por. Z. Niewiadomski (red.). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2004, s. 417), gdyż upzp nie przewiduje dodatkowych regulacji co do przyznania określonym podmiotom statusu strony postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny do uczestnictwa jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 682/04, LEX nr 176144). Stronami postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym - w niniejszej sprawie o zmianę ostatecznej decyzji - będą te podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, a także te podmioty, które miały interes prawny, mimo że nie brały udziału w postępowaniu zwykłym. Zatem stronami postępowania nadzwyczajnego będą nie tylko podmioty wymienione w rozdzielniku decyzji wydanej w trybie zwykłym, lecz podmioty którym przepis prawa materialnego przyznał przymiot strony postępowania. Skoro przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mają właściciel (właściciele) bądź użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z planowaną lokalizacją, to tym samym przysługuje im przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym (nawet w sytuacji gdy nie brali udziału na etapie postępowania zwyczajnego). Przymiot strony który przysługiwał właścicielom nieruchomości sąsiednich na etapie postępowania zwyczajnego rozciąga się bowiem na postępowanie nadzwyczajne. Wyrażony w orzecznictwie pogląd, co do tożsamości stron w postępowaniu zwykłym i postępowaniu w trybie nadzwyczajnym odnosić można wyłącznie do stron w rozumieniu materialnym (osób, którym faktycznie przysługiwał status strony w świetle art. 28 k.p.a.) nie zaś stron w znaczeniu formalnym (osób faktycznie traktowanych przez organ jako strony w postępowaniu zwykłym). A zatem, na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. potrzebna była zgoda właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wobec braku zgody choćby jednego z nich nie jest możliwa zmiana takiej decyzji. Skoro właścicielka nieruchomości sąsiedniej W.K. pismem z dnia 14 sierpnia 2009 r. nie wyraziła zgody na zmianę decyzji –zdaniem Sądu I instancji - organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo rozstrzygnęły sprawę, odmawiając na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, wobec czego pierwszy z zarzutów skargi należy uznać za niezasadny. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi wskazano, iż przedmiotem wniosku z 11 maja 2009 r. była zmiana ostatecznej decyzji z 2007 r. We wniosku jasno sprecyzowano jakiej zmiany oczekuje się od organu administracji i dlaczego (wskazując na niemożność wykonania decyzji). W oparciu o wniosek wszczęto postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie zmiany decyzji, o czym poinformowano m.in. Skarżącego. W związku z niekorzystnym przebiegiem postępowania w sprawie, Skarżący sugerował zastosowanie trybu wykładni decyzji celem rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże wyjaśnianie wątpliwości, jakie stwarza akt administracyjny w trybie jego wykładni, jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji. Wykładnia decyzji może mieć miejsce w każdym czasie, jej żądanie bowiem nie jest ograniczone żadnym terminem. Natomiast zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznej, jej zaś dokonanie możliwe jest wyłącznie po spełnieniu określonych wymogów. Zatem, niedopuszczalne byłoby zakończenie sprawy o zmianę decyzji wydaniem postanowienia dokonującego wykładni tejże decyzji. Konstatując Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo rozstrzygnęły wniosek Skarżącego, bowiem orzekły w jego granicach. Nawet gdyby przyjąć, że wobec wystąpień strony organ winien zwrócić się do niej wprost o wyjaśnienie czy nie cofa wniosku o zmianę decyzji, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej umorzyć postępowanie, to trzeba stwierdzić, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie pogarsza sytuacji procesowej strony (żądanie zmiany decyzji nie zostało zrealizowane). Ewentualne uchybienie więc wymaganiu art. 9 k.p.a. nie miałoby wpływu na wynik sprawy. A zatem, zdaniem Sądu I instancji, naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., w zakresie w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy uznać za niezasadny. Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w sytuacji stwierdzenia naruszenia u.p.z.p., Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji ma możliwość wyeliminowania z obrotu ostatecznej decyzji administracyjnej, pomimo zapisanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady stabilności decyzji administracyjnych, jednakże wyłącznie w szczególnych przypadkach. Wyeliminować z obrotu ostateczną decyzję wydaną z naruszeniem prawa zezwala m.in. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Niewystarczające jest zatem, by decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale to naruszenie prawa musi mieć postać kwalifikowaną, a więc musi być rażące. Powołując się na orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, LEX nr 468745), Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie prawa jest kwalifikowane jako rażące, gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych. Sąd przypomniał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki (które muszą być spełnione łącznie): oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Sąd wyjaśnił też, jak rozumie się te przesłanki w orzecznictwie (m. in. por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, Lex Nr 165717). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy z urzędu zauważył, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a właściwą winna być decyzja o warunkach zabudowy. Jednakże z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ kwalifikował to naruszenie jako rażące, co obligowałoby do uruchomienia trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności, a nie wcześniejszego rozstrzygnięcia w trybie zmiany decyzji - art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że oceniając decyzję, organ odwoływał się do poglądów doktryny, co wyklucza przyjęcie rażącego charakteru naruszenia (oczywistość polega wszak na sprzeczności bez sięgania do bardziej złożonych reguł wykładni). Skoro więc organ nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, zatem prawidłowo w osnowie decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jako podstawę swojego rozstrzygnięcia. Dlatego też, ten zarzut skargi należy uznać za niezasadny. Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi wskazano, że słusznie podniesiono błędne wskazanie podstawy rozstrzygnięcia organu i instancji. Sąd uznał jednak, iż należy mieć na względzie, że decyzję należy czytać jako całość, łącznie z uzasadnieniem, w którym to prawidłowo wskazano podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto, z tegoż uzasadnienia w nie budzący wątpliwości sposób wynika, co było przedmiotem postępowania oraz rozstrzygnięcie istoty sprawy. Zatem wskazana wada, w kontekście całego uzasadnienia orzeczenia organu odwoławczego, z którego wynika jednoznacznie treść normatywna, jakie regulacje miał w istocie na względzie organ administracji, stanowi oczywistą omyłkę w myśl art. 113 § 1 k.p.a. i może być wyeliminowana w każdym czasie przez organ administracji w stosownym trybie. Skarżący nie miał wątpliwości w skardze, na podstawie których regulacji normatywnych proceduje organ, stąd też uchybienie obowiązkowi poprawnego przywołania regulacji stanowiących przesłankę orzekania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się do kwestii merytorycznych - w szczególności zasadności zmian decyzji czy dopuszczalności lokalizowania w miejscowości [...] indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków z rozsączkowaniem, Sąd I instancji uznał, że pozostają one bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro brak jest koniecznej przesłanki zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, tj. zgody wszystkich stron. Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został w całości zaskarżony przez J.B.. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 173 §1 i art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., poprzez brak uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organów administracyjnych w sprawie, w sytuacji gdy organy administracyjne obu instancji błędne przyjęły, że zgodę na zmianę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ożarów Mazowiecki Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., powinni wyrazić właściciele nieruchomości sąsiednich w sytuacji, gdy nie byli oni stroną postępowania zakończonego ww. decyzją. Ponadto, gdyby nawet przyjąć, że byli oni stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. w sensie formalnym, to nie nabyli oni na podstawie przedmiotowej decyzji żadnych praw podmiotowych, a tym samym nie są stroną w znaczeniu materialnym i ich sprzeciw lub zgoda nie ma wpływu na toczące się postępowanie na podstawie art. 155 k..p.a. W skardze zarzucono również brak uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organów administracyjnych w sprawie, w sytuacji gdy organ administracyjny drugiej instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] lutego 2007 roku została wydana z naruszeniem przepisu art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym, zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 roku, jako decyzja dotycząca zmiany decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, również została wydana z naruszeniem powyższego przepisu u.p.z.p. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nienależytym wyjaśnieniu przez Sąd I instancji przyjętej podstawy faktycznej i pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia argumentów podnoszonych przez Skarżącego w swojej skardze, a także pominięcie kwestii, czy zmiana decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. jest uzasadniona słusznym interesem strony, a interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skoncentrowano się głównie na wykazaniu, że jedyną stroną postępowania wszczętego na wniosek z dnia 20 listopada 2006 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego był wnioskodawca J.B. O toczącym się postępowaniu o zmianę decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego z niewiadomych przyczyn zawiadomiono właścicieli działek sąsiadujących z działką wnioskodawcy. Osoby te nie nabyły jednak w postępowaniu o ustalenie przedmiotowej lokalizacji żadnego uprawnienia. Dotyczy to też W.K. Zatem zmiana decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie naruszy jej interesu. Równocześnie zgodzono się ze stanowiskiem, że zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. muszą wyrazić wszystkie strony, a nie tylko te, które nabyły na podstawie rozstrzygnięcia prawa, ale uznano, że w niniejszej sprawie błędnie określono krąg podmiotów, które mogą być stroną takiego postępowania. Powołując się na orzecznictwo stwierdzono, że w postępowaniu nadzwyczajnym powinny uczestniczy te same podmioty, co w postępowaniu zwykłym. W nawiązaniu do drugiego zarzutu podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jej podstawą były uzgodnienia dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzasadniając kolejny zarzut, podkreślono zwłaszcza brak odniesienia się - w okolicznościach niniejszej sprawy - do słusznego interesu wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bez wskazania litery, jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej należy wnosić, że chodzi o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a oraz c P.p.s.a. Wskazano także na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a powiązano z naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów art. 28 i art. 155 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. Istota tego zarzutu sprowadza się tego, że organ odwoławczy w postępowaniu o zmianę decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków w celu odprowadzania ścieków z budynku mieszkalnego na działce nr 155 położonej we wsi [...] –własność J.B., niewłaściwie określił krąg stron postępowania oraz uznał, że przesłanką zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest zgoda wszystkich osób uznanych za strony postępowania prowadzonego w tym trybie, a Sąd I instancji tej wady nie zauważył. Kolejne naruszenie 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a polega, zdaniem Skarżącego kasacyjnie na tym, że Sąd I instancji nie uchylił decyzji organu odwoławczego, odmawiającej zmiany decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo stwierdzenia, że inwestycja polegająca na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków w celu odprowadzania ścieków z budynku mieszkalnego na działce nr 155 położonej we wsi [...] –własność J.B., nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, a zatem decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 50 u.p.z.p., które w uzasadnieniu skargi określa się jako rażące. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 141§ 4 P.p.s.a polega zaś, zdaniem kasatora, na niepełnym wyjaśnieniu podstawy faktycznej i niepełnej argumentacji motywów rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia stron postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, orzekający NSA zauważa, że Kasator zgodnie ze stanem rzeczy stwierdza, iż jedyną stroną w/w postępowania o ustalenie lokalizacji był J.B. Na tej podstawie Kasator wyprowadza wniosek, że również w postępowaniu nadzwyczajnym o zmianę w/w decyzji udział winien brać jedynie J.B.. Ten wniosek podbudowywany jest orzecznictwem, z którego wynika, że w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do zmiany pierwotnej decyzji winny uczestniczyć te same podmioty, które brały udział w postępowaniu zwykłym. Orzekający NSA podziela powyższy pogląd orzecznictwa, jednakże pod warunkiem, że w postępowaniu zwykłym uczestniczyły wszystkie te podmioty, które miały przymiot strony w świetle odnośnych przepisów prawa materialnego, w niniejszej sprawie: u.p.z.p. w związku z art. 28 K.p.a. Takie też jest zdanie Sądu I instancji. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest bowiem samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. Organ obowiązany jest prowadzić postępowanie zgodnie z wymogami k.p.a., także dotyczącymi ustalenia stron postępowania. Powyższe stanowisko nie oznacza jednak abstrahowania od specyfiki decyzji podjętej w trybie art. 155 k.p.a. Na tę specyfikę zwrócił uwagę. NSA m. in. w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 339/10, Lex nr 745219), wskazując, że decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania.. Tak więc, prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Wobec tego niedopuszczalna jest w omawianym trybie - co do zasady - zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata, czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jeżeli jednak pominięto jedną ze stron postępowania na etapie postępowania zwyczajnego, to winna ona zostać uwzględniona na etapie postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. NSA w w/w wyroku wyraża równocześnie akceptowany tu pogląd, że w postępowaniu nadzwyczajnym nie dochodzi do konwalidacji wad postępowania zwyczajnego. Stronie pominiętej nadal przysługiwać będzie wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 §1 k.p.a. Akceptując powyższe poglądy, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że tezę co do tożsamości stron w postępowaniu zwykłym i w trybie nadzwyczajnym odnosić można jedynie do stron w rozumieniu materialnoprawnym. Zatem, jedynym wyznacznikiem dla ustalenia stron postępowania w trybie nadzwyczajnym nie może być krąg stron ustalony w postępowaniu zwykłym, jeżeli nie odzwierciedla on regulacji prawa materialnego. Zgodzić się też należy z Sądem I instancji, że choć u.p.z. p. nie określa odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego/warunków zabudowy, to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd co do kręgu stron w/w postępowań, zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. Stronami tymi są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest (realizowana) inwestycja. Mają oni bowiem interes prawny, by uczestniczyć jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z 08.03.2005 r., sygn.. akt OSK 682/04, Lex nr 176144). W orzecznictwie powszechny jest też pogląd, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego / warunkach zabudowy jest decyzją, na mocy której strony nabyły prawo (zob. m. in. wyrok WSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10, Lex nr 759090 oraz wyrok WSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 208/10; Lex nr 577109). Uwzględniając powyższe poglądy, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że stroną postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie zmiany decyzji była także W.K. W konsekwencji, prawidłowo też orzekający WSA ocenił, że brak zgody tej strony stanowi przeszkodę w orzeczeniu o zmianie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warto dodać, że Kasator akceptuje interpretację Sądu I instancji dotyczącą art. 155 K.p.a. przyznając, że "zgodę na zmianę decyzji (...) muszą wyrazić wszystkie strony, a nie tylko te, które nabyły na podstawie rozstrzygnięcia prawa." Taki pogląd jest też ugruntowany w orzecznictwie (por. m. in. wyroki WSA: z dnia 5 października 29010 r., sygn. akt II SA/Lu 327/10, Lex nr 75377; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Po 230/10, Lex nr 754349; z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1703/09, Lex nr 600429; z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/09, Lex nr 553594). W nawiązaniu do wcześniej wyrażonych poglądów prawnych dotyczących tożsamości stron postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego, na marginesie można dodać, że fakt, iż w postępowaniu zwykłym nie brały udziału wszystkie strony, którym przysługiwał ten przymiot z punktu widzenia materialnoprawnego, winien stanowić kolejny motyw odmowy zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podsumowując powyższe, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a., w związku z art. 155 i art. 28. Ustosunkowując się do zarzutu, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż niewłaściwa kwalifikacja inwestycji – jako inwestycji celu publicznego, spowodowała wadliwość zaskarżonej decyzji, orzekający NSA podziela poglądy wyrażone w zaskarżonym wyroku. Należy zgodzić się z Sądem I instancji oraz z organem odwoławczym, że inwestycja polegająca na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków w celu odprowadzania ścieków z budynku mieszkalnego na działce nr 155 położonej we wsi [...] –własność J.B. nie jest inwestycją celu publicznego. Orzekający tu NSA akceptuje w pełni argumentację organu odwoławczego przemawiającą za takim wnioskiem. Przy prawidłowej kwalifikacji, w miejsce decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego (art. 50 u.p.z.p.), powinna być podjęta decyzja o ustaleniu warunków zabudowy (art. 59 u.p.z.p.). Przy takiej konstatacji pojawiają się dwie kwestie: możliwość uwzględnienia powyższej wady w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. oraz kwalifikacja takiej wady według kryterium rażącego naruszenia prawa. Nie bez znaczenia dla oceny zaskarżonego wyroku, jak i decyzji organu odwoławczego pozostaje treść rozstrzygnięcia decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym oraz żądanie wnioskodawcy inicjujące wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Należy przypomnieć, że istota rozstrzygnięcia decyzją z 6 lutego 2007 r. sprowadza się do wyrażenia zgody na zlokalizowanie na działce wnioskodawcy przydomowej oczyszczalni ścieków. Strona nabyła uprawnienie i z niego skorzystała. Po przeszło dwóch latach, 11 maja 2009 r. adresat decyzji wystąpił o zmianę decyzji, co spowodowało podjęcie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. W nawiązaniu do faktu zażądania przez J.B. zmiany decyzji, wskazać należy na akceptowany tu pogląd, że to strona decyduje odnośnie tego, w jakim trybie ma być prowadzone postępowanie administracyjne wszczynane na wniosek strony (zob. M. Jaśkowska, komentarz do art. 156 k.p.a., Lex, stan prawny na 24.07.2012 r.) NSA zauważa, że Skarżący nie kwestionował we wniosku o zmianę decyzji z 6 lutego 2007 r. ani kwalifikacji inwestycji, ani trybu podjęcia decyzji w postępowaniu zwykłym. Zarzuty te pojawiły się dopiero na etapie skargi do WSA w Warszawie, w związku ze stanowiskiem organu odwoławczego odnośnie samej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji. W związku z tym należy wyjaśnić, że w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., SA 472/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 210). Niedopuszczalne jest bowiem przy postępowaniu odwoławczym orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a., mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1998 r., I SA/Lu 1341/96, LEX nr 32116, zob. też M. Jaśkowska, komentarz do art. 156 k.p.a., j. w.). Tak więc, organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygał w przedmiocie zmiany decyzji podjętej w trybie zwykłym, jedynie ubocznie zwracając uwagę na błędną – jego zdaniem – kwalifikację samej inwestycji.. Należy przy tym przypomnieć, że organ odwoławczy zaakceptował odmowę zmiany decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym z przyczyn proceduralnych, tj. braku zgody wszystkich stron postępowania. W postępowaniu nadzwyczajnym nie doszło zatem do merytorycznego rozpoznania wniosku. Stąd, zdaniem NSA, kwestia błędnej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji oraz prowadzonych na tym tle rozważań dotyczących zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. na podstawie przepisów dotyczących lokalizacji celu publicznego, jako konsekwencji prawnej decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, ma znaczenie uboczne. Jednak ponieważ w skardze podniesiono kwestię rażącego naruszenia prawa, to Sąd I instancji wyjaśnił, jak rozumie to pojęcie (art. 134 P.p.s.a.). Orzekający NSA, zobligowany uchwałą w pełnym składzie NSA z 26.10.2009 r., sygn.. akt I OPS 10/09, niepubl., zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010r., wyd. 4, s. 415), również odniesie się do tej kwestii w kontekście przepisów u.p.z.p. dotyczących lokalizacji celu publicznego i ustalenia warunków zabudowy, formułując ogólne uwagi Tak więc, wyrażone tu poglądy prawne dotyczą przede wszystkim rozumienia rażącego naruszenia prawa w kontekście odnośnych przepisów u.p.z.p., nie przesądzając kwalifikacji decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym. Orzekający NSA zgadza się z argumentacją Sądu I instancji dotyczącą interpretacji terminu "rażące naruszenie prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), opartej na doktrynie i ugruntowanym orzecznictwie, w kontekście zastosowanych w sprawie przepisów u.p.z.p. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że w piśmiennictwie i judykaturze z reguły przyjmuje się, iż o zakwalifikowaniu wady jako "rażące naruszenie prawa" decydują trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja (zob. W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis 2011, s. 199). Zdaniem orzekającego NSA, szczególne znaczenie przy ocenie błędnej kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego i tego konsekwencji w postaci rozstrzygnięć w przedmiocie lokalizacji takiej inwestycji, winna mieć przesłanka "gospodarczych lub społecznych skutków, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" (por. odnośnie tej przesłanki wyroki NSA: z 8.09.2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10, Lex nr 1068431 oraz z 2.03.2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, Lex nr 824448, oraz jej szczególnym znaczeniu: wyrok SN z 8.04.1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNP 1994, nr 3, poz. 36). Przy ocenie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy prawidłowa byłaby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy,. należy zatem uwzględniać to, czy jej skutki są do pogodzenia z wymogami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W ramach zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., Kasator podnosi przede wszystkim kwestię nieustosunkowania się do wszystkich argumentów podnoszonych w skardze, w kontekście przesłanek zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W skardze kasacyjnej wskazuje się, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii słusznego interesu strony (Skarżącego), jak i kwestii interesu społecznego. Tymczasem, zdaniem Kasatora –jego słuszny interes w sprawie jest oczywisty, i interes społeczny nie stoi na przeszkodzie jego realizacji. Ustosunkowując się do powyższego, orzekający NSA stwierdza, że rzeczywiście, Sąd I instancji nie podniósł kwestii badania przez organ odwoławczy zagadnienia, czy w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki wymienione w art. 155 K.p.a. Zdaniem NSA, nie stanowi to jednak wady, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem art. 155 K.p.a. wymaga do zmiany decyzji zaistnienia wszystkich przesłanek pozytywnych i żadnej przesłanki negatywnej (zob. A Wróbel, komentarz do art. 155 w Lexie 2012). Zatem, jeżeli organ w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. stwierdzi, że choć jedna przesłanka pozytywna nie jest spełniona, lub zachodzi choć jedna przesłanka negatywna, to nie może zmienić decyzji podjętej w trybie zwykłym. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, skoro Sąd za trafne uznał stwierdzenie przez organ odwoławczy, że brak zgody wszystkich stron na zmianę decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uniemożliwia zmianę decyzji, to prawidłowo ocenił tę decyzję jako zgodną z prawem. W tym kontekście orzekający NSA nie potwierdza naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 (zasada pogłębiania zaufania) K.p.a. Podsumowując, NSA stwierdza, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a oraz c P.p.s.a w związku z art. 28, art. 155, art. 7 i art. 8 K.p.a., ani art. 144 1§ 4 P.p.s.a. Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.