II SA/Lu 1240/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi związku wyznaniowego Świadkowie [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] roku, nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz związku wyznaniowego Świadkowie [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "k.p.a." w związku z art. 12 ust. 16 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), dalej "u.g.r." utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa L. przez Wicemarszałka z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] o odmowie umorzenia stałej opłaty rocznej za lata 2017 - 2025 w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, że opłata została ustalona decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2016 r. za zezwolenie związkowi wyznaniowemu Ś. P. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o łącznej powierzchni 0,0810 ha, w klasie bonitacyjnej RHIb, stanowiącego część działki nr [...], położonej w C. przy ul. [...] z przeznaczeniem pod budowę parkingu. Następnie Prezydent Miasta C. złożył wniosek o umorzenie tej opłaty na podstawie art. 12 ust. 16 u.g.r. Wskazał, że przedstawiciele Związku oświadczyli, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2015 r., Związek nabył na realizację celów statutowych prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w C. przy ul. [...], składającej się m.in. z działki nr ewid. [...] o pow. 1686 m2. Na części nabytej nieruchomości powstał budynek dydaktyczno - szkoleniowy z częścią mieszkalną na poddaszu, a na części tj. na działce nr ewid. [...] powstał parking do tego budynku. Zdaniem przedstawicieli Związku, całość inwestycji służy zaspokajaniu potrzeb religijnych miejscowej społeczności, a więc ma charakter użyteczności publicznej. Budynek jest użytkowany na podstawie pozwolenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] lipca 2006 r. Przedstawiciele Związku podnieśli również, że ustalone decyzją kwoty opłat rocznych stanowią znaczne obciążenie dla miejscowej społeczności [...], gdyż obiekt jest w całości finansowany z dobrowolnych datków, gdyż Związek nie prowadzi żadnej działalności zarobkowej. Organy obu instancji nie uwzględniły wniosku stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki z art. 12 ust. 16 u.g.r. uzasadniające umorzenie opłaty, gdyż – w świetle tego przepisu – umorzenie jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy cała inwestycja ma charakter "inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego", natomiast sporna inwestycja obejmuje parking, który nie ma takiego charakteru, bowiem nie ma bezpośredniego związku z zaspokajaniem potrzeb religijnych wiernych. Organ wskazał ponadto, że umorzenie opłaty doprowadzi do uszczuplenia dochodów budżetu Województwa L., co spowoduje ograniczenie wydatków przeznaczanych na przedsięwzięcia określone w art. 22c u.g.r., w szczególności na inwestycje dotyczące budowy i modernizacji dróg dojazdowych do gruntów rolnych. Marszałek Województwa L. zobligowany jest kierować się zasadami gospodarności, oszczędności i celowości ustanowionymi w ustawie o finansach publicznych, dlatego też trudno zaaprobować opinię, że umorzenie przedmiotowej kwoty leży w interesie społecznym. Instytucja ustanowiona w art. 12 ust. 16 u.g.r. jest wyjątkiem od ogólnej zasady powszechności i równości podatkowej, a więc nie może być interpretowana rozszerzająco. Dodatkowo wskazał, że Związek nie wykazał swojej sytuacji finansowej, a więc nie można ustalić, czy zaistniał "słuszny interes strony". W odwołaniu Związek podnosił, że zachodzą przesłanki z art. 12 ust. 16 u.g.r. do umorzenia opłaty i nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że umorzenie opłaty rocznej jest możliwe tylko wtedy, gdy cała nieruchomość wyłączona z rolniczego użytkowania przeznaczona jest bezpośrednio na cele kultu religijnego. Przepis nie wymaga również wykazania przez wnioskodawcę złej sytuacji finansowej, ani ważnego interesu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do tych zarzutów stwierdziło, że Związek nie wykazał, że uiszczenie opłaty stanowiłoby znaczne obciążenie dla miejscowej społeczności [...] (brak informacji o jej liczebności i sytuacji finansowej). Umorzenie w takiej sytuacji stałej opłaty rocznej prowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów ubiegających się o taką ulgę. Przesłanki zastosowania przepisu art. 12 ust. 16 u.g.r. powinny być wykładane restrykcyjnie i zawężająco. Kolegium wskazało również, że nie jest możliwe umorzenie opłat za okresy przyszłe, tj. za lata 2018 – 2025, za które opłaty nie są jeszcze wymagalne. O ile decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej jest podstawą prawną do powstania zobowiązania z tytułu należności i opłat rocznych, to zobowiązanie z tytułu należności staje się wymagalne i powinno być uiszczone jednorazowo w terminie 60 dni do dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 13 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) natomiast opłaty roczne reguluje się przez lat 10 (art. 4 pkt 13 ww. ustawy), w terminie do dnia 30 czerwca danego roku (art. 12 ust. 14 ww. ustawy). Nie ma jednego terminu wymagalności dla opłat rocznych, dla każdej z opłat jest to odrębny termin, dlatego wniosek o umorzenie opłaty rocznej powinien dotyczyć opłaty wymagalnej za dany rok. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Związek Wyznaniowy Ś. P. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 12 ust. 16 u.g.r. poprzez błędne przyjęcie, że opłata roczna może być umorzona jedynie w przypadku, gdy cała nieruchomość wyłączona z rolniczego użytkowania przeznaczona jest bezpośrednio na cele kultu religijnego w tym znaczeniu, że mają się na całej nieruchomości odbywać zdarzenia o charakterze religijnym oraz przez błędne przyjęcie, że dodatkowymi przesłankami umorzenia opłaty rocznej podlegającymi badaniu jest sytuacja finansowa skarżącego związku wyznaniowego, zarzucił także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Związek, podobnie jak we wniosku i odwołaniu, podniósł, że zachodzą przesłanki do umorzenia opłaty na podstawie art. 12 ust. 16 u.g.r., gdyż projektowana inwestycja ma charakter użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego, inwestycja służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, obszar gruntu nie przekracza 1 ha i nie było możliwości realizacji inwestycji na gruncie nie objętym ochroną. Podkreślił, że zakup działki nr ewid. [...] z przeznaczeniem na parking był niezbędny ze względu na konieczność zapewnienia prawidłowego korzystania z budynku przeznaczonego na cele kultu religijnego, a więc jest ściśle związany z wykonywaniem tego kultu, dlatego organ powinien uwzględnić wniosek o umorzenie opłaty; takie stanowisko zajął WSA w Lublinie w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 152/16. Uzasadniając naruszenie przez organy przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a. skarżący zarzucił, że organ nie wyważył należycie interesu społecznego i słusznego interesu strony, lecz automatycznie przyznał pierwszeństwo interesowi społecznemu, co było nieodpuszczalne. Przepis art. 12 ust. 16 u.g.r. oparty jest na uznaniu administracyjnym, zakładającym domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, co organ pominął. W sytuacji, kiedy mamy do czynienia z "uznaniem administracyjnym", obowiązki organu orzekającego w zakresie postępowania dowodowego są poważniejsze, niż w przypadku ustawowego związania organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.r., wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 tej ustawy, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 u.g.r.). Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 16 u.g.r., na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, może między innymi umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Umorzenie całości należności z tytułu opłaty rocznej jest więc możliwe, gdy zostaną spełnione łącznie następujące warunki: wniosek o umorzenie złożył organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, inwestycja ma charakter użyteczności publicznej w zakresie wymienionym w tym przepisie i służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Rozpatrując wniosek o umorzenie opłaty rocznej na podstawie przytoczonego przepisu organ korzysta ze swobody w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem wobec uznaniowego charakteru decyzji, sposób załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu opłaty rocznej uzależniony jest od woli właściwego organu, nawet wtedy, gdy spełnione zostały ustawowe przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 799/14 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zastosowanie konstrukcji uznania nie oznacza dowolności podjętego rozstrzygnięcia, gdyż wydanie decyzji musi być – na gruncie analizowanego stanu prawnego – poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak, aby było możliwe dokonanie rzeczywistej oceny zarówno stanu majątkowego podmiotu domagającego się zastosowania ulgi, jak i innych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie tego żądania. W ocenie Sądu organy obu instancji w niniejszej sprawie uchybiły obowiązkowi rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wyżej określonymi wymaganiami. Wadliwie przyjął Marszałek Województwa L., że choć parking, usytuowany na gruncie wyłączonym z rolniczego użytkowania, przylega do zabudowanej nieruchomości stanowiącej obiekt przeznaczony dla wiernych związku wyznaniowego, to jednak jest zlokalizowany na odrębnej działce, na której nie mają miejsca żadne zdarzenia związane z obrządkiem religijnym. Wprawdzie wierni przybywając do świątyni parkują tam swoje samochody, to jednak nie ma to związku z zaspokojeniem potrzeb religijnych wiernych. Organ odwoławczy zaakceptował ten pogląd, stwierdzając lakonicznie, że parking nie jest bezpośrednio przeznaczony na cele kultu religijnego. Sąd nie podziela stanowiska organów. Jak bowiem wynika wprost z przepisu art. 12 ust. 16 u.g.r., można umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych od gruntów rolnych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, m.in. z zakresu kultu religijnego, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. Odkodowanie treści zawartej w tym przepisie normy prawnej wymaga zastosowania dodatkowych – poza wyłącznie tekstową – metod wykładni, przy czym w analizowanym przypadku będzie to wykładnia funkcjonalna i systemowa. Przy zastosowaniu tej metody wykładni, nie ma wątpliwości, że analizowana norma prawna w swojej hipotezie zakłada, że ustawodawca uzależnił możliwość uzyskania omawianego umorzenia od zrealizowania takiej inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a jednocześnie jest związana z kultem religijnym. Zdaniem Sądu, urządzenie parkingu służącego wyłącznie członkom związku wyznaniowego, korzystającym z obiektu sakralnego znajdującego się na tej samej nieruchomości (jakkolwiek stanowiącej działkę ewidencyjną o innym numerze), jest inwestycją służącą zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a jej funkcjonalny związek z budynkiem przeznaczonym tylko i wyłącznie na potrzeby kultu religijnego (świątynia), przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania całej nieruchomości, a więc i działki zajętej pod parking, jako przeznaczonej na prowadzenie działalności o charakterze użyteczności publicznej, związanej z kultem religijnym. Konstytucyjna zasada wolności sumienia i wyznania realizuje się m.in. poprzez stworzenie realnej gwarancji swobody wypełniania przez kościoły i inne związki wyznaniowe funkcji religijnych, co rodzi obowiązek poszanowania metod uzewnętrzniania - indywidualnie lub zbiorowo - danej religii, jak i środków utrzymania wspólnoty religijnej, w tym wspólnych spotkań (zob. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 ze zm.). Z tego względu uznać należy, że podjęcie w XXI wieku działania w celu urządzenia parkingu na potrzeby wiernych chcących skorzystać z miejsca kultu, z pewnością stanowi o staranności wobec wiernych i mieści się w szeroko rozumianym pojęciu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności, związanej z kultem religijnym. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły prawo materialne poprzez wadliwą wykładnię art. 12 ust. 16 u.g.r. Zasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem organy obu instancji zaniechały zgromadzenia i zbadania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nie dokonały ustaleń w zakresie istnienia po stronie skarżącego związku wyznaniowego rzeczywistego interesu indywidualnego i społecznego w umorzeniu tych należności, przy jednoczesnym ustaleniu, czy umorzenie to nie spowoduje niekorzystnych skutków odczuwalnych przez członków społeczności. Badając tę kwestię ponownie organy będą miały na uwadze - co pominięto w dotychczasowym postępowaniu - że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 3 cyt. ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jakkolwiek majątek i przychody kościołów i innych związków wyznaniowych podlegają ogólnie obowiązującym przepisom podatkowym, to osoby prawne kościołów i innych związków wyznaniowych są zwolnione od opodatkowania z tytułu przychodów ze swojej działalności niegospodarczej, a nadto w tym zakresie osoby te nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy podatkowe. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla kwestii określenia granic obowiązku gromadzenia i dokumentowania danych o przychodach skarżącego związku wyznaniowego, gdyż ów przywilej musi być respektowany także w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 12 ust. 16 u.g.r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 cyt. ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny opisanego na wstępie wniosku o umorzenia zapłaty stałej opłaty rocznej, mając na uwadze stanowisko Sądu w tym zakresie.